广东省广州市政府


广州市防治污染设施监督管理规定
广州市政府



第一条 为加强本市防治污染设施的管理，提高防治污染设施的效益，保护和改善环境，根据《中华人民共和国环境保护法》和国家有关规定，结合本市的实际，制定本规定。
第二条 本规定所称防治污染设施是指已建成的治理废水、废气、废渣、粉尘、烟尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等设施。
第三条 凡在本市行政区域内设置防治污染设施的单位和个体工商户，均须遵守本规定。
第四条 广州市环境保护行政主管部门负责本规定的组织实施，并对防治污染设施监督管理。区、县级市环境保护行政主管部门对其辖区内的防治污染设施实施监督管理。
环境保护监测机构负责对防治污染设施的监测；环境保护监督管理机构依照本规定的职责，对防治污染设施实施具体监督管理工作。
镇人民政府、街道办事处应协助环境保护行政主管部门对防治污染设施监督管理。
第五条 凡有防治污染设施的单位和个体工商户，应当对防治污染设施的运行、使用情况作好详细记录，对运行、使用效果定期进行监测，并按规定将运行情况和效果向环境保护监督管理机构报告。
第六条 防治污染设施必须符合下列条件：
（一）有维护保养、检修、更新、零配件准备和检测等制度，管理、操作人员有操作规程、岗位责任和奖惩等制度，保证与生产、经营、运输等活动同步运行、使用。
（二）纳入固定资产管理，按规定提取大修理费和折旧费，保证修理、改造和更新资金的落实。
（三）有专职或者兼职管理、操作人员，并经培训、考核合格持证上岗。
（四）处理污染物量不低于相应生产系统和经营活动应处理的污染物量。
（五）处理后排放的污染物符合规定的排放标准和核定的污染物总量控制指标或者环境保护行政主管部门认可的设计要求或验收要求。
第七条 不得擅自拆除、闲置或者部分拆除、闲置防治污染设施。有下列情况之一，确需拆除或者闲置防治污染设施的，必须报经环境保护行政主管部门批准。
（一）产品、工艺、设备改变，原有防治污染设施不需使用的；
（二）防治污染设施需更新、改造、更换、扩容的；
（三）生产经营场地易地改造或搬迁需拆除、迁移、停用防治污染设施的；
（四）季节性生产或间歇性排污的；
（五）污水经批准进入城市污水集中处理的。
第八条 防治污染设施因事故停止运行、使用，应当立即采取措施，停止污染物的排放，并向环境保护行政主管部门报告。在防治污染设施恢复运行、使用之前需排放污染物的，应报经环境保护行政主管部门批准；未经批准的，视为擅自闲置防治污染设施。
第九条 凡有防治污染设施的单位和个体工商户，其相应生产系统排放的污染物，未经防治污染设施处理不得直接排入环境。否则，视为擅自闲置防治污染设施。
第十条 申请拆除或者闲置防治污染设施的报告，必须包括如下内容：
（一）防治污染设施的名称、型号、规格、设计处理能力和要求、实际处理状况等基本情况；
（二）拆除或者闲置防治污染设施的理由；
（三）拆除或者闲置防治污染设施后污染物排放的种类、数量、浓度和可能对环境产生的影响，计划采取控制、减少污染的措施和预期效果；
（四）重新安装使用或恢复使用的时间保证。
第十一条 需要拆除或者闲置防治污染设施的，凡市属单位和中央、省、部队、外地驻广州的单位应报市环境保护行政主管部门审批；区、县级市所属单位和个体工商户报所在地的区、县级市环境保护行政主管部门审批；广州经济技术开发区内单位和个体工商户报广州经济技术开发区
环境保护部门审批。
第十二条 环境保护行政主管部门对符合本规定第十条要求并属自己管辖的申请报告，应当受理。对不符合本规定第十条要求的申请报告，应当在接到申请报告之日起7日内发还申请人，限期补正，过期不补正的，视为未申请；对不属自己管辖的申请报告，应当在接到申请报告之日起
7日内向有管辖权的环境保护行政主管部门移送，或者在接到申请报告之日起3日内将申请报告退还申请人，并告知申请人向有管辖权的环境保护行政主管部门申请。
第十三条 环境保护行政主管部门应当在接到符合本规定要求的申请闲置防治污染设施报告之日起15日内或申请拆除防治污染设施报告30日内批复；如因情况复杂或其他原因，经主管领导批准，申请闲置防治污染设施报告可以延长10日或申请拆除防治污染设施报告可以延长15
日批复。延期批复的理由和期限应告知当事人。逾期不批复的，视为同意。
第十四条 环境保护监督管理机构应当加强对本辖区内防治污染设施的运行、使用情况的现场检查，被检查者应当如实反映情况，提供有关资料。检查者应当为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
环境保护监督管理人员进行现场检查时，应当出示广州市环境保护办公室制发的《广州市环境保护检查证》或者广东省环境保护局颁发的环境监理证件。
第十五条 经批准拆除或者闲置防治污染设施的单位和个体工商户，并不免除治理污染、缴纳排污费、排除污染危害、赔偿损失等责任。
第十六条 对加强防治污染设施管理，提高防治污染设施的环境效益有显著成绩的单位和个人，由县以上人民政府给予奖励，奖励办法由环境保护行政主管部门提出，报人民政府决定。
第十七条 市民举报擅自拆除或者闲置防治污染设施等违法行为，经查证属实，由环境保护行政主管部门按罚款数额的10％至30％给予奖励。
第十八条 违反本规定有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门或者环境保护监督管理机构给予警告，或者根据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》的规定，处以300元以上3000元以下罚款：
（一）拒绝环境保护监督管理机构对防治污染设施运行、使用情况现场检查的；
（二）不按规定申报防治污染设施的运行、使用情况的；
（三）不如实作好防治污染设施的运行、使用记录，或者在申报、现场检查时弄虚作假的。
第十九条 违反本规定有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门或者环境保护监督管理机构根据《污水处理设施环境保护监督管理办法》的规定，处以500元以上5000元以下罚款：
（一）防治污染设施的处理量低于相应生产系统和经营活动应处理的污染物量的；
（二）防治污染设施达不到本规定第六条第一项、第二项、第三项要求，致经处理后排放的污染物达不到排放要求的。
第二十条 擅自拆除或者闲置防治污染设施，污染物排放超过规定标准或者总量指标的，除按规定加倍征收当月或停用期间的超标准排污费外，由所在地的区、县级市环境保护行政主管部门或者市环境保护监督管理机构责令限期重新安装使用或者恢复使用，并按本条第二、第三款规定
处以罚款。
擅自拆除或者闲置防治水污染设施的，依照《广州市饮用水源污染防治条例》的规定罚款3000元至50000元；擅自拆除或者闲置大气污染或者噪声等其他污染防治的设施的，根据《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》的规定罚款500元至30000元。
经责令限期重新安装使用或限期恢复使用，逾期不安装使用或不恢复使用的，以及处理后重犯的，加倍处罚，造成严重污染危害的单位，按规定报经人民政府批准责令停产、停业整顿；经教育不改的个体工商户，由工商行政管理部门责令停业整顿或者吊销营业执照。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知书之日起15日内，直接向人民法院起诉。

当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。
第二十二条 环境保护监督管理人员在执行公务中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 本规定由广州市人民政府环境保护行政主管部门负责解释。
第二十四条 本规定自颁布之日起施行。



1994年4月12日
论法治的形式合理性

呼和浩特市委党校 郭文钦

摘要 依法治国作为当代中国的根本治国方略具有严格的形式性。研究法治的形式合理性实际上就是研究法治逐渐走向理性的过程。法治的形式合理性是一种客观合理性，具有事实的性质，它是关于不同事实之间因果关系的判断；符合形式合理性的法治被称作形式法治，它不涉及人的主观好恶以及主观上的评价，因此，形式法治可以反对专制特权；形式法治有利于维护实体权利；形式法治有利于确保司法公平；形式法治既是市场经济的要求，又反过来促进市场经济的发展。

关键词 法治 形式合理性


绪论
依法治国是我国的根本治国方略，彻底抛弃人治实现法治是现代国家治国的根本要求。按照一种较为科学和合理的分类方法，法治被分为形式法治和实质法治。形式法治是一种严格要求法律体系形式合理性的法治，而实质法治则更多的体现在法律保障社会和人民实质上的公平和正义。
目前国外对于形式法治和实质法治的争论和研究较多，一种普遍的要求是在形式法治的前提下更多的实现实质法治的要求。相比之下，国内对于这一课题的研究则显得不足，只有少数专著和论文论及该问题。
本篇论文试图通过对已有的材料进行系统的分析，总结原先较为分散的观点和论述，并努力提出一些新的观点。
论文分为四个部分：一、法律的形式合理性与实质合理性 二、形式合理性与西方法治的进化 三、法治的形式合理性要求 四、在我国强调法治形式合理性的意义
第一部分从专门论述法律的形式合理性与实质合理性入手，分析形式法治的一些基础性概念；第二部分则从历史的角度观察西方法治发展的进程，从而归纳和总结出法治发展的一般规律，即法治的发展是法律形式理性化的过程。第三部分论述法治的形式合理性要求。第四部分结合我国的国情阐明我国强调法治形式合理性的意义。


论法治的形式合理性
一、法律的形式合理性与实质合理性
在探讨法治的形式合理性之前，我们有必要对法律的形式合理性与实质合理性进行区分和理解。
（一）法律的形式合理性
什么是法律的形式合理性呢？理解这一问题必须先明确两个概念，即什么是“形式性”和“合理性”。韦伯主要在两种意义上使用“形式”这一概念:首先是指按照抽象的一般性法律规则处理具体问题,而不是具体情况具体处理;其次是指法律体系的独立性和自我完善性,即法律规则的适用不受道德、宗教、政治以及权力者个人意志等实体性要素的影响,强调法律的自治性。[1]因此，形式性是指法律强调其外部形式，如一般性、独立性等，而不涉及它的内在价值范畴。而合理性则主要是一个政治社会学的概念,哈贝马斯认为,“合理性意味着对一种政治制度的公认。”[2]而这种公认又是基于一定的社会公认价值。它们或者依靠法律规则,或者仰仗传统信仰,或者依赖统治者人格魅力而维持着对社会的统治。因此,合理性是与正当性相等同的概念,合理性的统治意味着这种统治被社会认为是正当的;同时这也表明合理性主要是一个价值的概念,具有合理性的事物意味着它得到人们价值上、情感上的认同。[3]因此，形式合理性是指法律具有普遍适用的规则，且用法律之内的标准来处理案件；同时法律一般、独立的性质被社会所承认，得到人们的普遍认同。
形式合理性的法律是以古罗马法为基础,经由欧洲学说汇纂派(即概念法学)的研究推动,伴随着资本主义的兴起而发展起来的法律类型,它也就是实行“法治”的现代资本主义社会的法律表现形式。按照韦伯的观点，法律的发展经历了不同的阶段,具有不同的表现形式,西方社会的法律从近代以来经历了一个理性化的过程，形式化、理性化是现代资本主义法律的根本特征,并且只有这种坚持形式理性的法律才能适应并促进市场经济的发展。这种法律的理性化过程也就是法律的形式理性化或形式主义的过程。［4］
这里还需要辨析两个概念，即“形式化”和“理性化”。韦伯是在相近的意义上理解理性化和形式化两个概念,若将法律的原则和规则进一步细则化、条件化了,这就意味着法律确定性和形式性的增加，可以说法律理性化是法律形式化运动的结果。但是，形式化与理性化也有不同。形式化的法律并不一定是理性化的法律。[5]总之，理性化代表了人对客观世界自觉的技术性控制,而形式化是理性化必然的外部表现形式,但是只有这种形式化被置于人类理智的自觉控制之下才能保持理性,否则它只能走向理性的反面。
（二）法律的实质合理性
实质合理性是与形式合理性相对的一个概念。所谓 “实质的”是指社会根据道德、政治、个人意志等情感性要素对纠纷具体情况具体处理，而不是根据精心设计的固定法律规则处理社会问题。[6]对于二者的关系，实质和形式作为相对的概念当然具有统一的一面,实质合理性的法律也要具有一定的法律形式,但是“实体理性的法律与形式理性的法律类型的区别并不能仅从法律有没有形式化去理解(它们可能都具有形式化的法典形式),而且还必须从它们处理实体与形式的关系中去理解。”[7]
实质合理性的法律类型在立法上往往对法律规范与道德、政治规范不加区分,在司法上法律的适用倾向于屈从于实体的道德、政治原则的评价,因此法律缺少独立性、确定性,这种法律总的来说是“实质性”的。而形式理性的法律则相反,“形式性”的法律坚持法律的相对独立性,在法律规范与实体性的道德、政治原则关系紧密的场合倾向于排除实体性要素的干扰。关于二者的关系，韦伯的分析是精辟的：“形式合理性具有事实的性质，它是关于不同事实之间因果关系的判断；实质合理性具有价值的性质它是关于不同价值之间逻辑关系的判断。形式合理性主要被归结为手段和秩序的可计算性，是一种客观合理性；实质合理性则基于目的和后果的价值，是一种主观合理性。”［8］
从韦伯关于形式合理性与实质合理性的论述中可以看出，形式合理性具有以下几个特点：首先是客观性，即法律的形式是客观的、固定的。法律形式的客观性从根本上保证了法律自身有标准可循，从而避免了国家家长式的专制对法律的任意专断和干预。其次是可计算性。法律形式具有客观标准，一定时期之内不会改变，因此人们可以按照以往经验对即将适用的法律有所预计。最后是普遍适用性。法律的形式合理性不掺杂个人的好恶感情，不偏不倚的适用于所有的团体和个人；而法律的实质合理性由于是基于目的和后果的价值，因此带有极强的主观色彩。一个利益团体不可能把自己的主观标准强加于所有不同利益集团身上，因此它与形式合理性相比较少具有普遍性。


二、形式合理性与西方法治的进化
（一）西方法治的发展历史
西方法治的进化是一个从形式法治向实质法治转变的过程，即从强调法律的形式合理性，逐步转变为重视法治所能达到的实质正义和公平的过程。但是这一趋势并不意味着西方法治已经是实质法治。事实上，形式法治仍然是西方法治的主流。
回顾历史，就可以清晰的看到法治发展的轨迹和一般规律。
19世纪后期，随着西方工业文明的进步和资本主义的发展，一些颇有思想的学者纷纷提出了各自对于法治的主张。英国的戴雪首先提出了著名的法治三原则，从而迈出了现代形式法治的第一步。这三项原则是：“除非明确违反国家一般法院以惯常合法方式确立的法律，任何人不受惩罚，其人身和财产不受侵害；任何人不得凌驾于法律之上，且所有的人，不论地位和条件如何，都要服从国家一般法律，服从一般法院的管辖权；个人的权利以一般法院中提起的特定案件决定之。”［9］
仔细分析戴雪三原则后，不难看出，他的第一项原则实际上强调了依法统治，即法律具有最高权威；第二项原则着重提出法律面前人人平等；第三项原则类似于现代法制中的司法独立原则。总的来说，这三项原则都符合法律的形式合理性，属于形式法治的范畴，而且从事实上他也没有提出实质公平、正义的概念。
此后，拉兹也提出了形式法治的观点并且提出了法治的八条原则:第一,法律必须是可预期的、公开的和明确的。这是一条最根本的原则。第二,法律必须是相对稳定的。第三,必须在公开、稳定、明确而又一般的规则的指导下制定特定的法律命令或行政指令。第四,必须保障司法独立。第五,必须遵守像公平审判、不偏不倚那样的自然正义原则。第六,法院应该有权审查政府其他部门的行为以判定其是否合乎法律。第七,到法院打官司应该是容易的。第八,不容许执法机构的自由裁量权歪曲法律。[10]在这里，虽然拉兹认识到一般法可能含有宗教或种族歧视方面的特别规定，从而在法治原则中包括特别法，但他同时强调特别法要受一般法原则的指导，最终维护一般法的权威。拉兹的形式法治观念与戴雪相比，更加明确和成熟，基本上涵盖了现代形式法治的要素，如法律应稳定、明确和独立。
法治发展到现代，其内容有了更进一步的发展。人们不仅要求以形式法治维护个人自由、反对专制特权，而且提出了进一步的要求，即要求以实质法治消除社会不公，实现实质上的正义。例如，富勒不仅提出法的外在道德性，即法的实体目的和理想，像抽象的正义、公平等，而且强调法的内在道德性，即有关法律制定、解释和适用等程序上的原则或称法制原则。［11］富勒在《法律之德》一书里把法律之德区分为内在之德和外在之德,认为法治是法律内在之德的一部分。[12]在他看来,具备法治品德的法律制度由八个要素构成:一般性、公布或公开、可预期、明确、无内在矛盾、可遵循性、稳定性、同一性。[13]事实上，从富勒的论述中可以看出，所谓法的外在道德正是实质法治的要求，而法的内在道德指出了形式法治的特征。
此外，像罗尔斯的“社会正义论”和德沃金的“权利论”实际上是对形式法治的超越，是对人类更高的实质正义目标的追求［14］罗尔斯认为，首先,“法律制度是公共规则的一种强制秩序”；相同情况相同处理,限制司法自由裁量权；“法无规定不为罪”；法律必须以清楚的意思被告知并且被明确地规定；审判必须公平、公开。[15]这一条要求强调了法治的外在规则性。其次,为了调整行为并因此取得为正义所必须的社会合作,规则必须具有某些与法治相符合的特征:必须做的意味着可能做的。[16]这一点实际是要求法律要在实体价值上合理，相当于富勒所说的“法的外在道德”。
（二）当代西方对于形式法治与实质法治的争论
随着形式法治理论的发展，其局限性逐渐在西方资本主义国家显现出来。更多的学者对其提出了批评和质疑。[17]这些批评和怀疑主要集中于两点：一是对形式法治下法律的确定性问题的批评讨论，二是对形式法治能否达到实体正义的怀疑。
从西方法治理论的发展轨迹来看，关于法治形式合理性与实质合理性的论争，其实质是法律确定性问题的争论。
例如，概念法学的学者一般认为，法律的实体价值通过民主的立法程序和严格的司法监督完全可以实现，因此认为形式合理性的法律具有确定性。
而部分批判法学学者提出，形式化理性化的法律并不像概念法学所想象的那样天衣无缝,相反地它如此千疮百孔以至于法律的确定性都只能成为自欺欺人的幻想，[17] 因此作为形式法治核心的规则的合理性是可疑的。
现实主义法学则通过对法律规则适用过程的实际行为分析发现,纸面规则对适用者的约束非常有限,不要说纸面规则本身具有诸多局限,就是纸面规则能够做到像概念法学所宣称的那样尽善尽美,在法律适用过程中也仍然不能实现确定性,这是因为具有独特个性的法律适用者永远存在,法律解释永远必不可少,事实确定过程总是变化莫测……[18]
至于对形式法治能否达到实体正义的怀疑，则更多的集中于消除社会贫困和保护个人积极自由方面的讨论。
然而，实际上，这种论争的发生是由于资本主义形式法治已经发展到较为完善的程度，形式法治的好处遍及社会各个角落，人们的目光开始转向其不足之处，要求进一步完善法治，不仅要求法治形式上平等，公正，而且要求法治体现实体价值上的正义。


三、法治的形式合理性要求