我国“上诉不加刑原则”若干问题探讨/许建添

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 10:25:08   浏览:9697   来源:法律资料网
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我国“上诉不加刑原则”若干问题探讨

作者:许建添 华东政法学院诉讼法学硕士研究生


【摘要】上诉不加刑(No Aggravating Punishment on Defendants from appeals)是第二审程序的特殊原则。它是世界普遍采用的一种原则。我国刑事诉讼法也确立了这一原则,但是在理论上与实践中尚存缺陷,而这些缺陷易导致众多变相加刑的现象,使这一原则往往流于形式。主要表现在对其重要性认识不足,对其理论基础存在争议,对其适用范围更是尚未取得一致意见。本文认为上诉不加刑原则应当予以完善而不是废除,在司法实践中应当严格贯彻上诉不加刑原则,杜绝变相加刑。



【关键词】上诉、上诉不加刑、被告人、理论基础、适用范围



Abstract: The principle of “No Aggravating Punishment on Defendants from Appeals” is an important principle in our country’s criminal procedure law. And it is a common principle all over the world. In China, however, there are still lots of problems about this principle. It goes against the trial supervision procedure in judicial practice so that the defendants’ right to appeal is weakened and it comes be invain. Therefore, the principle of “No Aggravating Punishment on Defendants from Appeals” should be perfected. This paper tries to do the work and suggests that the principle of “No Aggravating Punishment on Defendants from Appeals” should be adopted in our judicial practice, and any aggravating punishment that against the law must be prohibited.



Key words: Appeal, No Aggravating Punishment on Defendants from Appeals, defendant, The base of Theory, The Range of Practice


前言
上诉不加刑(No Aggravating Punishment on Defendants from Appeals)是第二审程序的特殊原则,它是从“禁止不利变更原则”中引申出来的,该原则的本质和基本含义是,对于只有为被告人利益请示上诉的案件,第二审法院的判决不得将被告人置于更加不利的境地。它最早见于1908年法国《刑事诉讼法典》,是法国资产阶级革命的产物之一,也是资产阶级革命时期所宣扬的“民主”、“自由”、“人权”的一种体现。现在已发展成为世界各国刑事诉讼中普遍采用的一项重要原则。法国《刑事诉讼法典》第515条规定,“审理被告人或民事负责人的上诉时,法院不得使上诉人处于更加不利的地位。”德国《刑事诉讼法典》第358条规定,“仅由被告人,或者为他的利益由检察院或者他的法定代理人提出了上诉的时候,对于被声明不服的判决在法律对行为的处分种类、刑度方面不允许作不利于被告人的变更。”日本《刑事诉讼法典》第402条规定,“对被告人的上诉,禁止变更为不利,不得宣告重于原判决的处罚。”前苏联《刑事诉讼法典》第370条规定,“原判决如果是按照被判刑人的上诉理由而被撤消的,人民法院第二次所判处的刑罚不能重于第一次审判所选择刑罚。”迄今为止,世界上大多数国家都在其刑事诉讼法典中明文规定了或在司法实践中实际采用了上诉不加刑原则。在我国台湾地区,该原则也被称之为“禁止不利益变更原则”。
我国《刑事诉讼法》第190条规定,“第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件,不得加重被告人的刑罚。”“人民检察院提出抗诉或者自诉人提出上诉的,不受前款规定的限制。”这是上诉不加刑原则在我国法律上的体现。但是,由于第二审案件在案件类型、所判罪名、刑种等一系列问题上具有复杂性,加上刑事诉讼法对上诉不加刑这一原则规定得比较简单,所以无论在理论上还是在实践中,这一原则的理解和运用都存在较大的分歧[1]。因此,最高人民法院的司法解释对上诉不加刑的范围作了明确的规定。根据其规定,对上诉不加刑的要求学界已有详细论述,如“不加刑”的范围、“上诉”的含义、“不加刑”的效力范围等[2]。但是,从理论上看,目前我国立法和司法乃至理论上在上诉不加刑原则的一些方面尚存在缺陷,而这些缺陷易导致众多变相加刑的现象,使这一原则往往流于形式。本文首先通过对上诉不加刑原则的历史发展进行简要叙述,阐明上诉不加刑这一原则的重要性,其次从上诉不加刑原则的理论基础适用范围作些许探讨,并提出个人浅见。
1 历史发展
1.1 在外国的历史发展
上诉不加刑原则最早见于1908年法国《刑事诉讼法典》,是法国资产阶级革命的产物之一,也是资产阶级革命时期所宣扬的“民主”、“自由”、“人权”的一种体现。它的目的是使被告人能够毫无顾虑地行使上诉权,保证被告人的诉讼地位不会由于上诉而更加恶劣。这一原则同封建专制时期刑事诉讼中或者不许上诉,或者因上诉而招致更重的刑罚等公开专横的制度相比,无疑是一个历史进步。所以,当资产阶级革命获得胜利后,大陆法系的国家都先后在本国的刑事诉讼法典中采用了上诉不加刑的原则。但英美法系的国家采用这一原则较迟。在英国,直到1907年才通过了一个有关对刑事判决提起上诉的程序的法律,即《1907年刑事上诉法》。该法没有采纳上诉不加刑原则,而是规定:被告人对判决提出上诉时,上诉审法院根据自己对判刑人罪行的评断,不仅可以减轻、而且也可以加重原判决所判处的刑罚。但是,历史的进步趋势终究是不可抗拒的。英国《1966年刑事上诉法》和《1968年刑事上诉法》终于采用了上诉不加刑原则[3]。英国人自己写道:“在过去,刑事上诉法院如果认为被告人提出的上诉是无理取闹,则有权予以加刑;但现在法院已不再具有这种权利了,准一有效的威慑因素是,在驳回上诉时,有权命令在对上诉者提出的上诉作出裁定之前上诉者被羁押的时间(或者其中的部分时间)不计算在其刑期之内。”[4]
俄国十月革命之后、尤其是在第二次世界大战以后先后建立的各个社会主义国家,一般都在其刑事诉讼立法中采用了上诉不加刑原则。1922年《苏俄刑事诉讼法典》第370条便规定:“原判决如果是按照被判刑人的上诉理由而核准撤销的,人民法院第二次审判所判处的刑罚,不能重于第一次审判所选择的刑罚。”1958年的《苏联和备加盟共和国刑事诉讼纲要》第46条题为:“上诉审对判刑人不得加重刑罚或适用规定较重罪行的法律”,对上诉不加刑问题作了更为详细和严密的规定。到目前为止除了极少数国家外,世界各国都在其刑事诉讼法典申明文规定了或在司法实践中实际采用了上诉不加刑原则。
1.2 在我国的历史发展
在我国新民主主义革命时期根据地法制文献中,尚未发现关于上诉不加刑的内容。建国以后,上诉不加刑原则在我国刑事诉讼中的确立经历了一个漫长的过程。1956年10月《审判程序总结》中规定:“对于被告人或者他的监护人、辩护人、近亲属提起上诉的案件,如果认为原判处刑显然过轻,而确有加重刑罚必要的时侯,应当用裁定撤销原判,发回原审人民法院重审。”当时,最高人民法院马锡五副院长曾对此作了说明,他说:“在刑事案件审理程序初步总结这一部分内,还提到由被告人或者他的辩护人、近亲属提起上诉的案件,是否可以加重刑罚的问题。我们认为,在目前是可以加重刑罚。但在加刑的方式上,却以采取由上诉审人民法院撤销原判、发回原审人民法院重审的办法,比较妥当。因为由原审人民法院改判加刑,不但可以更好地考虑当地客观实际情况,而且可以保障被告人的上诉权利。同时,通过发回重审,还可以收到提高下级人民法院干部政策业务水平的效果。”[5] 1956年11月12日,最高人民法院在《关于由被告人或者他的监护人、辩护人、近亲属提起上诉的案件上级人民法院不直接加重刑罚问题的复函》中,并指出:“苏联方面的经验(指在上诉不加刑方面的经验。——笔者注),可以供作起草刑事诉讼法时的参考,目前还不宜机械搬用。”1957年,在起草《中华人民共和目刑事诉讼法草案(草稿)》时,有的同志提出应在刑事诉讼法中明文写上上诉不加刑原则。但由于当时的政治形势,赞同者不多,所以未能写上。随后,反右派斗争开始,政法战线受到猛烈冲击,上诉不加刑原则被作为“有利被告”的资产阶级右倾原则受到了批判。[6]在这种左的浪潮中,有的地方法院甚至感到发回原审改判加刑都有些“束手束脚”了,要求允许上诉审法院直接改判加刑。1957年12月26日,最高人民法院在《关于刑事审判程序上某些具体问题的临时变通意见》中答复说:“关于被告人或者他的监护人、辩护人、近亲属提起上诉的案件,上诉审人民法院可否直接改判加重刑罚的问题,如果原判处刑显然过轻,确有加重刑罚必要,而案件事实以及为虽则所需要斟酌的一切犯罪情节都完全清楚,证据明确,无须发回原审改判时,也可以不发回原审人民法院而由上诉审人人民法院自行改判。”1958年2月12日,最高人民法院又作了一个同样的批复。1963年起草《中华人民共和国刑事诉讼法草案(初稿)》时又有同志提出应采纳上诉不加刑原则,但由于当时“左”的空气相当浓厚,这一意见又被否决了。在“文化大革命”十年浩劫中,林彪、“四人帮”把我国的一切法律制度、包括很不健全的刑事诉讼制度都糟蹋殆尽,所谓“上诉不加刑”问题根本无从谈起。所以,从建国到1979年刑事诉讼法公布的三十年间,我国司法实践基本上没有采用上诉不加刑原则而是采取上诉可以加刑的做法。这在所有的社会主义国家中是独一无二的,在世界各国中也是少见的。
党的十一届三中全会极大地推动了我国的法制建设,中国开始走向改革开放,刑事诉讼法的制定重获契机。从1979年初开始,国家立法机关抓紧进行了刑法、刑事诉讼法等几个法律草案的修订工作。在讨论、修订刑事诉讼法草案的过程中,对被告人一方上诉的案件能否加刑的问题再次被提了出来。对这一原则有赞同也有不赞同的,但由于十一届三中全会解放了人们的思想,再加上“文化大革命”带来的惨痛教训,经过充分讨论,反复衡量比较,权衡利弊得失,“上诉不加刑”得到了绝大多数人的支持。刑事诉讼法终于在第137条明确规定:“第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件,不得加重被告人的刑罚。”这样,上诉不加刑原则终于在我国得以确立,这实在是来之不易的。
上诉不加刑原则在我国得以确立以后,由于改革开放以来随着我国社会主义市场经济的建立和社会主义民主和法制建设的不断发展,上诉不加刑原则在司法实践中也是历尽“艰辛”。1996年,我国刑事诉讼法进行了修正,新修正的刑事诉讼法仍然肯定了这一原则,在新修改的刑事诉讼法第190条第1款重新肯定了原刑事诉讼法第137条的规定。只是在第190条第2款对上诉不加刑原则进行了限制,规定:“人民检察院提出抗诉或者自诉人提出上诉的,不受前款规定的限制。”为了更好的适用上诉不加刑原则,最高人民法院在关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第257条中对上诉不加刑的适用范围作了限制,但仍存在不少缺陷(容后文述)。
1.3 上诉不加刑原则的意义
上诉不加刑原则与保障上诉权原则、全面审查原则和实事求是、有错必纠原则一样,是我国刑事诉讼第二审必须遵守的原则之一。建国以来刑事诉讼的经验教训表明,这一原则具有重要意义。没有这一原则,我国刑事诉讼中以事实为根据、以法律为准绳的原则,被告人有权获得辩护原则,保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利的原则以及第二审的其他三项原则,必然耍受到损害。从历史角度看,鉴于“文化革命”期间林彪、江育反革命集团任意践踏社会主义民主和法制,严重侵犯被告人的诉讼权利,以致造成大量冤假错案的情况,刑事诉讼法确立这项原则,更有其重大意义。具体地讲:
首先,上诉不加刑原则有利于保障被告人的上诉权,保证上诉制度和两审终审制度的贯彻执行,司法实践表明:第二审案件除少数由检察院提起抗诉和自诉人上诉外,绝大多数是由被告人一方的上诉引起的,因此上诉制度和两审终审制度能否真正发挥作用,在很大程度上取决于被告一方的上诉权能否充分顺利地行使。如果没有上诉不加刑原则,被告人一方提出上诉后,二审法院不仅没有减轻或免除刑罚,反而加重了刑罚,就必然会增加被告一方对上诉人思想顾虑,甚至在一审判决不正确的情况下也不敢上诉,这在客观上会限制被告人行使上诉权,同时也使得一审的错误,因为没有上诉而得不到及时的发现和纠正,两审终审制就会流于形式。
其次,有利于促使法院加强责任心,提高办案质量,从而杜绝错案的发生。第一审法院如果对被告人量刑过轻,第二审法院受上诉不加刑的限制,不能改判加重刑罚,就有可能产生轻纵罪犯的结果,为避免这种结果出现,就必须提高一审办案质量。
第三,上诉不加刑原则的存在有利于促进检察机关履行法律监督职责。由于上诉不加刑还包含着检察机关同时提出了抗诉的案件不受上诉不加刑限制的内容,二审法院审理抗诉的案件如果原判量刑确属过轻,可以改判加重被告人的刑罚。如果检察机关对原判确有错误,量刑过轻的案件没有抗诉,二审法院就不能改判加重被告人的刑罚。可见,上诉不加刑原则可以加强检察机关的责任感,促使其发挥监督作用,及时做好对量刑过轻案件抗诉工作。
2 上诉不加刑的尴尬与存废之争
2.1 上诉不加刑原则在理论上的尴尬
首先,上诉不加刑与我国刑法的基本原则相违背。根据上诉不加刑原则,第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件,不得加重被告人的刑罚。同时,如果是检察机关抗诉的共同犯罪案件,对检察机关没有提出抗诉的被告人,也不得加重刑罚。也就是说,在有些案件当中,被告人上诉了,就有可能逃避更重的刑罚,没有上诉的被告人就无法享受这样的“优待”。另外,若检察机关只对共同犯罪案件中的部分被告人提出抗诉的,没有被抗诉的被告人也有可能享受逃避更重刑罚的“优待”。就这与我国刑法的基本原则相违背。因为我国刑法第四条规定:“对任何人犯罪,在适用法律上一律平等地。不允许任何人有超越法律的特权。”同时第五条又规定:“刑罚的轻重,应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这两条及我国刑法的法律面前人人原则和罪行相适应原则。由前面的举例却可以看出,由于上诉不加刑制度的存在,使得一审量刑太轻亦无法纠正,也就是违反了罪刑相适应原则,这将导致重罪轻判、轻纵犯罪,既不利于刑事诉讼法惩罚犯罪目的的实现,也不利于罪犯的教育和改造。
其次,它与刑事诉讼法的有错必纠原则相矛盾。刑事诉讼法的所有程序制度都服务于有错必纠原则,而上诉不加刑原则使有错必纠原则在二审当中得不到体现。
再次,上诉不加刑在司法实务中的运用也往往会限入尴尬境地。从我国刑事诉讼法第190条的规定来看,在我国上诉不加刑原则只适用于只有被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属提出上诉的案件;如果是人民检察院提出抗诉、自诉人提出上诉的案件,或者在被告人一方提出上诉的同时人民检察院也提出抗诉、或者自诉人也提出上诉的,则不受上诉不加刑原则的限制。同时,根据我国《刑事诉讼法》第189条和第191条规定,下列案件可发回重审:一是原判决事实不清或证据不足的,可撤消原判,发回重审;二是一审法院的审理违反诉讼程序的,应当撤销原判,发回重审。最高院的《解释》第257条规定,对于事实清楚、证据充分,但判处的刑罚畸轻,或者应当适用附加刑而没有适用的案件,不得撤销第一审判决,直接加重被告人的刑罚或适用附加刑,也不得以事实不清或者证据不足发回第一审人民法院重新审理。必须依法改判的,应当在第二审判决、裁定生效后,按照审判监督程序重新审判。由以上规定可以看出,被告人的上诉不加刑的权利受到几个方面的威胁:一、检察院的抗诉或自诉人的上诉;二、发回重审后加刑;三、通过审判监督程序重新审判后加刑。这样一来,尽管刑事诉讼已经规定了上诉不加刑原则,通过各种途径仍然可加对被告人予以加刑,即“曲线加刑”,使得上诉不加刑原则流于形式,名存实亡,形成一种尴尬局面。
2.2 上诉不加刑原则能否废除
鉴于上述问题,关于上诉不加刑的存废问题,理论上也是争论不休。有人提出废除,理由就是上诉不加刑在我国实施将造成尴尬局面;有人提出保留,并建议为了贯彻实事求是原则和有错必纠原则可以对上诉不加刑采取一些变通做法,达到实体真实的目的;还有人提出在完善的基础上保留这一原则。笔者赞成最后一种意见。因为上诉不加刑在我国的确立,如前文所述,本身经历了曲折的一个历史过程,如果简单以目前司法实务中的一些不尽如人意的地方作为理由而主张废除,就显得非常轻率,将是逆流行径,不利于对被告人的权利的保护,也不利于我国刑事诉讼制度的完善与发展。我国宪法已经明确规定:“国家尊重和保障人权。”上诉不加刑原则可以保障被告人充分行使上诉的权利,从而有利于被告人权利得到更好的保护。我们不能因为通向正义的道路充满荆棘而放弃对正义的追求,我们同样不能仅因为上诉不加刑原则不完善而废之。相反,我们要努力完善之,下文将会述及这一问题。
3 上诉不加刑的理论依据及其评价
3.1 上诉不加刑的理论依据
关于上诉不加刑原则的根据,目前理论界主要的新观点有“控审分离说”、“控辩平衡说” 和“利益权衡说”。
“控审分离说”(又称“不告不理说”)认为“上诉不加刑”是有控审分离这项表示刑事诉讼民主、科学、文明的原则所要求的,即使法律未明文规定,二审法院也应当遵守。其核心含义是,对于未经起诉的案件,法院不能受理和审判,控审必须分离,其次是法院审判必须受诉讼主张的限制,在只有被告人一方提起上诉的情况下,法院是依据要求减轻刑罚之诉进行第二审程序,理所当然不能加重对被告人的处罚。如果二审判决加重了对被告人的处罚,就明显超越了诉讼主张的限制,违背了不告不理和控审分离的原则[7]。
“控辩平衡”说认为由于控辩双方实质上的不平等,所以应加强对被告人的特殊保护,使其拥有一些特权以换取实质上的平衡。这是数千年来人们对公平、正义思考的理论结晶[8]。
“利益权衡说”认为,在刑事诉讼程序中存在许多利益冲突,如实体正义与程序正义,打击犯罪与保障人权,公正与效率等。当这些冲突发生且利益难以兼得时,就应该采取“利益权衡”原则,“两利相权取其大,两害相权选其轻”。上诉不加刑原则正是这种“利益权衡原则”在立法上运用的产物,其坚持了程序上的人权保障而放弃了个案刑罚权的行使,是以牺牲个别真实为代价而谋求普遍的真实,是对实体与程序、惩罚与保障等冲突利益权衡的结果[9]。
3.2 理论评价
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中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府贸易协定

中国政府 葡萄牙政府


中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府贸易协定


(签订日期1980年7月4日 生效日期1980年7月4日)
  中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府,为了发展两国间的贸易关系,根据平等互利的精神,达成协议如下:

  第一条 缔约双方在两国现行的法律和规章范围内,为充分地利用各自经济发展所提供的可能,将为协调地增加双方贸易作出最大努力。

  第二条 缔约双方同意,为确保两国贸易所需要的互利条件,在有关进出口货物的关税、国内捐税、费用以及在进出口许可证的颁发和海关放行手续方面应与缔约双方向第三国提供的最惠国待遇相同。

  第三条 本协定第二条规定不适用于:
  一、缔约任何一方为促进边境贸易而给予或可能给予邻国的便利。
  二、缔约任何一方根据关税同盟或自由贸易区的协议而给予或可能给予第三国的便利。
  三、发展中国家之间全球性或地区性贸易协议所规定的优惠或好处。

  第四条 缔约一方对来自缔约另一方的贸易小组和代表团的访问应提供方便,鼓励其在本国组织和参加博览会、展览会和贸易领域的其他活动,并给予便利。

  第五条 缔约双方将按照各自的法令、规章,允许为促进双方贸易、不为销售的货样和宣传材料的出入,并免征其关税、捐税和其他费用,但劳务性的费用除外。

  第六条 缔约双方之间的贸易支付应按各自国家现行的外汇条例,以双方同意的可自由兑换的货币办理。

  第七条 两国贸易将在两国被批准从事对外贸易业务的法人和自然人之间所签订的合同基础上进行。

  第八条 为达到本协定的宗旨,缔约双方同意成立由两国政府代表组成的混合委员会。
  混合委员会应缔约任何一方的要求,可召开会议。混合委员会的任务是检查本协定的执行情况和研究为发展双边贸易应采取的措施。

  第九条 本协定自签字之日起生效,有效期为一年。如缔约任何一方在本协定期满前三个月未以书面形式通知缔约另一方表示要求终止本协定,则本协定有效期将自动延长一年,并依此法顺延。
  本协定终止后,在本协定有效期内签订的合同仍应继续执行,直至执行完毕为止。
  本协定于一九八0年七月四日在北京签订,共两份,每份都用中文和葡萄牙文写成,两种文本具有同等效力。

  中华人民共和国政府          葡萄牙共和国政府
   代     表            代    表
    李  强             巴西利奥·奥尔塔
    (签字)               (签字)

中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定

中共中央 等?


中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定
中共中央、国务院



林业是国民经济的重要组成部分。发达的林业,是国家富足、 民族繁荣、社会文明的标志之一。在相当长期的历史上,我国林业基础极为薄弱,森林破坏却非常严重。因此,在社会主义现代化建设进程中,保护林木,发展林业,是一项十分紧迫的战略任务,必须引起全党和全国各族
人民的高度重视。
建国以来,在党和人民政府的领导下,经过广大人民群众和林业职工的艰苦奋斗,林业建设取得了一定成绩,为国家提供木材九亿立米,人工造林保存面积四亿二千万亩,对社会主义建设作出了重要贡献。但是,由于历史上遗留下来的森林很少,我们对林业的重要性认识不足,工作指
导上又有“左”的错误和影响,因此尽管做了大量工作,林业的落后面貌仍然没有改变。
当前突出的问题是,森林破坏严重,砍的多,造的少,消耗过多,培育太少。这就使我国木材和林产品的供需矛盾更加尖锐,自然生态环境进一步恶化,这种局面如果任其发展下去,必将给农牧业生产和人民生活带来极其不利的后果,贻患子孙后代。
发生上述问题的原因是,长期以来,没有把林业放在与农牧业同等重要的地位。林权不稳,政策多变。营林资金很少,木材价格不合理,取之于林多,用之于林少。林区没有因地制宜,以林为主,多种经营。林业生产重砍轻造,没有坚持以营林为基础的方针。木材多头经营,体制混乱
,“一把锄头造林,百把斧头砍树”。森林管理不严,法纪长期废弛。所有这些,都严重地挫伤了广大群众和各方面造林育林护林的积极性,阻碍了林业的发展。
为了迅速扭转林业面临的严重局面,坚决制止乱砍滥伐,切实保护现有森林,严格控制采伐,降低资源消耗,进一步落实林业政策,充分调动各方面的积极性,大力开展造林育林,使林业建设逐步走上健康发展的轨道,特作如下决定。

稳定山权林权,落实林业生产责任制
(一)国家所有、集体所有的山林树木,或个人所有的林木和使用的林地,以及其他部门、单位的林木,凡是权属清楚的,都应予以承认,由县或者县以上人民政府颁发林权证,保障所有权不变。各级党委和人民政府,必须尽快作出部署,组织力量在明春以前完成这项工作。
凡林权有争议的,由有关政府,组织有关双方,协商解决。协商无效时,提请人民法院裁决。在纠纷解决之前,任何一方都不准砍伐有争议的林木,违者依法惩处。
(二)要根据群众的需要,划给社员自留山(或荒沙荒滩),由社员植树种草,长期使用。划自留山的面积和具体办法,由各省、市、自治区规定。
社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木,永远归社员个人所有,允许继承。
(三)国营林场和社队都要按照中央《进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》精神,结合林业生产的特点,认真落实林业生产责任制。要根据各尽所能、按劳分配的原则,切实把责任和报酬、整体利益和个人利益紧密地联系起来。社队集体林业,应当推广专业承包、联
产计酬责任制。可以包到组、包到户、包到劳力。联系造林营林成果,实行合理计酬,超产奖励或收益比例分成。具体办法,要从实际出发,走群众路线,因地制宜,允许多种多样。

木材实行集中统一管理
(注解:关于木材管理问题,改按一九八四年九月二十日公布的《中华人民共和国森林法》、一九八六年五月十日林业部发布的《中华人民共和国森林法实施细则》和中发[1985]1号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》的有关规定执行。)
(四)各省、市、自治区要根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制采伐量。要以国营林业局和林区县为单位,按轮伐要求,合理确定年度木材、毛竹采伐量。国家统配材、地方用材、国营林业单位和其他部门自用材等,都要纳入采伐计划,实行全国“一本帐”。省、市、自
治区和国家有关部门的年采伐计划,由国家计委会同林业部进行综合平衡,与各省、市、自治区协商确定,统一下达执行。各级不准层层加码和计划外采伐。木材不进行议购议销。
国有林的采伐,由省、市、自治区林业主管部门统一安排。集体林的采伐,由县林业行政部门发给采伐证;其他部门采伐自己经营的林木和社队集体采伐自用材,由当地林业行政部门按照《森林法》(试行)的有关规定进行审批,发给采伐证,无证采伐的,以破坏森林论处。
(五)国营林业局生产的规格材,除自用的和地方按规定留成的部分外,全部由国家统购。林区社队集体生产的规格材,国家统购百分之七十至九十,具体比例由省、市、自治区确定。林区的非规格材和社员的木材,国家不实行统购。
非林区社队和社员生产的木材,国家不实行统购。
(六)林区木材及半成品由林业部门统一经营管理,其他任何部门和单位都不得进入林区采伐、收购和加工。销区的木材供应和市场销售体制不变。
供销、轻工、外贸、社队企业等部门需要的柴、炭、木柄、木棍及大宗木制成品、半成品等,均应纳入计划,由林业部门组织生产,提供货源。
林区社队和各单位办的木材加工厂,必须认真进行整顿。凡是产品质次价高、浪费木材或本身没有林木资源的,要坚决关停并转;允许继续开业的,所需原料要纳入计划。

林区及毗邻县不开放木竹自由市场。林区社队集体生产的非规格材、自留材(包括社队集体参加国营林业生产建设分得的木材)及其加工的大宗成品、半成品,由林业部门代销,也可以由林业部门批准,统一组织产区和销区互通有无。社员自有的木材,可以凭大队证明,由林业部门代
销。
非林区木竹自由市场是否开放,由省、市、自治区人民政府确定。

对林业的经济扶持
(七)有计划有步骤地调整集体林区和国有林区的木材价格。提价增加的收入,应当留给木材生产单位,不准截留。具体方案由国家物价总局和林业部另文下达。
(八)建立国家林业基金制度。要把国家的林业投资,财政拨款,银行贷款,按照规定提取的育林基金和更改资金,列入林业基金,由中央和地方林业部门,按规定权限,分级管理,专款专用,年终结余允许跨年度使用。各地每年要尽可能从地方财政中,拿出一部分资金来扶持林业。

支援公社的投资,老区、少数民族地区、边疆地区支援不发达地区的基金,以及银行用于农业的贷款,由地方政府规定一定比例,用于发展林业。国家林业基金制度的具体条例,由林业部会同财政部制订,报国务院批准执行。当前国家营林、森工投资和社队造林补助费,由中央和省、市、
自治区林业、财政部门掌握使用。
(九)适当提高集体林区和国有林区(黑龙江、吉林、内蒙古林区除外)育林基金和更改资金的征收标准,扩大育林基金征收范围。具体办法由林业部、财政部拟定。
(十)各省、市、自治区凡没有划定林区县和林区社、队的,必须根据实际情况,明确划定。为了进一步落实林区以林为主的方针,要合理安排林区县和林区社、队的粮食购销任务。粮食自给有余的,征购任务要稳定下来;粮食不能自给的,应该减购或者增销,保证林区群众的口粮标
准不低于邻近产粮区。

木材综合利用和节约代用
(十一)要充分利用林区的采伐、加工和造材的剩余物,大力生产木片,开展小材小料加工,发展人造板生产。
当前要重点搞好现有木材加工和综合利用工厂的挖潜、革新、改造,提高生产能力和产品质量。今后要有计划地发展林区加工和综合利用。木材综合利用属于轻工业性质,各地区、各部门要从资金、燃料、动力等方面给予支持。
为了弥补木材供应不足,要大力开展木材的节约、代用工作。煤炭、铁道、建材等用材较多的部门,在采用金属矿柱、水泥轨枕、钢铁门窗等多种代用品方面已经取得显著效果,应当积极推广,并继续研制新的代用品。
(十二)努力改变林区烧好材的习惯。林区职工、社员群众,以及机关、部队、学校、厂矿企业等单位,都要改烧枝丫、茅柴。有条件的地方,应当实行以煤代木,发展沼气和小水电等,大力节约木材。要采取经济补贴办法,鼓励林区的单位和群众不烧好材。要有一定的流动资金,并
把节约木材的收入继续用于这项工作。这方面潜力很大,应以林业部为主,会同有关部门进行试点,总结经验,制订方案,逐步实行。

抓紧林区的恢复和建设
(十三)各省、市、自治区,要根据森林的不同效益,抓紧搞好主要林区的林种划分工作,确定不同林种的经营方针和经营措施。有计划地扩大防护林、薪炭林、经济林,以及自然保护区等特种用途林。对过量采伐的林区,要坚决把木材产量调减下来,并稳定一个时期,给以休养生息
的机会。要加快新林区的开发建设,抓紧后续森林资源的培育。同时,要认真搞好护林防火,严禁毁林开荒。
(十四)认真贯彻以营林为基础的方针,切实纠正以原木生产为中心,重采轻造的错误做法。要在思想上和实际工作中把森林工业和营造抚育森林真正统一起来。今后开发新林区,要从全面经营森林出发,统筹安排森工与营林的生产建设和投资。对尚未建设的后期林场,主管企业要抓
紧进行建设,逐步实现合理布局、合理经营。林业企业必须做到在采伐后当年或次年更新。今后对林业企业的考核,要把更新造林和育林列为首要标准,并与企业利润留成、职工经济利益紧密联系起来。没有完成任务的,要追究领导责任。
(十五)国营林业单位要因地制宜地采取多种形式,组织林区社队参加护林、造林、育林、采伐、修路等各项生产建设活动,付给合理报酬;建设新的林业企业,应当尽可能吸收林区群众参加生产建设。要通过多种途径,使社队和群众从发展林业中得到好处。但不能采取把国有林划给
集体的办法,来解决林区社队群众的经济利益问题。
(十六)民族自治地方的国有林区,要把保护和开发森林同民族自治地方的经济利益密切结合起来。经上级领导机关批准,可在木材产品的分配和利润分成等方面,采取不同于一般地区的办法,给民族自治地方以更多的自主权和经济利益。要吸收当地少数民族群众参加林业生产建设,
积极培养少数民族林业干部和技术人材。
(十七)黑龙江、吉林、内蒙古等林区的地方政府和企业要组织当地知识青年参加林业生产建设。可以组织他们利用林区采伐、加工和造材剩余物以及部分抚育间伐的小材小料,开展综合利用,发展集体经济。产品由林业企业按照国家或省(区)规定的价格统一经销。
对知识青年为主的集体所有制单位,要按照国务院对城镇上山下乡知识青年在农村或城镇郊区所办的场(厂)队有关规定,实行减税、免税等优待政策。
安置林区知识青年所必需的资金,可以采取借款方式予以扶植。资金来源,由企业利润中留成解决,不足部分报请省(区)人民政府批准,从地方财政中适当给予补助,或者在企业营业外支出项下列支。
(十八)各省、市、自治区要继续搞好林工商联合企业的试点工作,条件成熟的地方可以逐步推广。

大力造林育林
(十九)要进一步贯彻一九八0年中共中央、国务院《关于大力开展植树造林的指示》,坚持依靠社队集体造林为主,积极发展国营造林,并鼓励社员个人植树的方针,发动城乡广大人民群众和各行各业,扎扎实实地植树造林。要因地因时制宜,保质保量,包栽包活包成林,防止形式
主义和无效劳动。
绿化祖国,人人有责。全国广大干部、职工、学生和人民解放军指战员,除老弱病残者外,每年都要参加几天植树造林的义务劳动。各级领导干部,每个共产党员、共青团员,更要带头造林。要按单位划分责任区,限期完成绿化任务。
农村社队都应因地制宜地每年安排适当的劳动日,从事造林育林。
农垦、水利、铁路、交通等部门,都应当把造林绿化作为本部门的一项生产建设任务。煤炭、造纸和其他以木材为原料的大型企业,都应提取一定数量的育林费,建立原料林基地。各部门可以在国家划定的地方植树造林,自造自有;也可以同林业部门或社队联合造林,按比例分成。
各大、中、小城市,都应当把造林绿化纳入城市建设规划,发动群众种树、种草、种花,美化市容,改善人民生产生活环境,亦应建立责任制。
(二十)各省(市、区)、地、县,要在今年内,制定并落实植树造林、扩大森林覆盖率的五年规划,并提出十年、二十年的奋斗目标,每年检查一次造林成果。
平原、丘陵广大农区和林区内条件好的荒山荒地,植树造林潜力大,见效快,各地应当采取有力措施,尽快地把这些地方绿化起来。对于地广人稀、交通不便的大山区,主要采取封山育林和飞机播种的方式发展林业。继续抓好“三北”防护林体系和速生用材林基地建设,因地制宜地大
力发展各种经济林木。
在烧柴困难的地方,要把发展薪炭林作为植树造林的首要任务,划定地段,组织社队、社员,以及机关、部队、厂矿、学校、农牧场等单位,积极营造,谁造归谁所有。
(二十一)科学造林育林,提高造林质量。要搞好造林技术训练和规划设计;建立林木种子公司和种子管理制度,抓紧良种基地和苗圃建设,培育良种壮苗;要普遍建立造林检查验收和奖励制度。加强森林抚育和疾虫害防治,积极开展抚育间伐和次生林的改造,提高森林质量。坚决克
服只造不管的偏向。
森林抚育要纳入各级林业计划,逐年增加投资,加快抚育进度。
(二十二)国营林场当前要抓好抚育间伐。各地应当尽可能地在投资上给以支持。林场要以林为主,多种经营,综合利用,以短养长。国营林场在抚育期间,收入不上缴,以林养林。
整顿巩固社队林场、专业队,有条件的应继续发展。过去由生产队抽调土地、劳力、资金兴办的林场,要明确山林权属和收益分配办法。可以联合办场,按股分配收益。要加强经营管理,搞好劳动计酬,广开生产门路,增加经济收入。

发展林业科学技术和教育
(二十三)林业科研必须为林业生产建设服务。科研、教学和生产单位要密切协作,切实解决好林业生产建设中的关键技术问题。要集中力量开展林木良种、适地适树、治沙造林、病虫害防治、森林调查技术、采伐更新方式、林业机械、林产工业的技术改造、林业经济和技术政策等项
目的研究。同时,搞好科研成果的推广工作。
我国是世界上森林植物种类最多的国家之一,有许多经济价值很高的珍稀动植物。要大力加强自然保护区的管理,开展野生动植物的调查、研究和利用。
要努力改善科技人员的工作条件和生活条件,稳定林业科技队伍。
加强林业调查和资源管理工作。各省、市、自治区要尽快弄清森林资源的基本情况,搞好规划设计,为林业生产建设提供科学依据。为此要充实调查力量,改善技术装备。
(二十四)努力发展林业教育事业。当前,应当集中力量办好几所林学院及重点学科,提高教学质量。要开办大学专科和函授教育,加强和发展中等林业教育,为基层生产单位培养技术骨干。要重视林业职工和林区县、社领导干部的培训工作。办好林区的中、小学教育。要积极创造条
件,把一部分普通中学改为林业职业学校。同时积极抓好林业知识的普及教育,在中、小学教材中要增加林业常识内容。

加强党和政府对林业的领导
(二十五)各级党委和政府要把林业摆到重要位置,列入议事日程,切实加强领导。主要领导同志应当亲自抓,并要有负责干部分管。健全各级林业机构。对于在林业工作上作出优异成绩的单位和个人,应当给予表扬和奖励。
坚决贯彻执行《森林法》(试行)(注解:一九八四年九月二十日公布的《中华人民共和国森林法》,自一九八五年一月一日起施行。)。大力加强林业法制的宣传,建立群众性的护林组织、护林制度和护林公约。要把提倡人人爱林、护林作为建设社会主义精神文明的重要内容。各级
干部,特别是领导干部,必须严格执法、守法。对于破坏森林的行为和违法犯罪分子,要分别情况,给予纪律处分,情节严重的,要依照《刑法》的有关规定,追究刑事责任。林区要抓紧建立和健全林业公、检、法机构。
各级林业部门要深入实际,调查研究,改进领导作风和工作方法,认真加强思想政治工作,关心林业职工和林区群众的生活,充分调动他们的社会主义积极性。
发展林业是一项长远的社会主义建设事业和改造自然的百年大计。我国幅员辽阔,人口众多,树木品种丰富,发展林业的潜力很大。中央相信,只要全党和全国各族人民奋发图强,艰苦奋斗,发扬愚公移山的革命精神,并且善于总结历史的经验教训,彻底清除“左”的思想影响,继续
贯彻执行党的十一届三中全会以来确定的路线、方针、政策,我国林业的落后面貌就一定能够得到逐步改变,我国林业的发展是大有可为,大有希望的。



1981年3月8日