封建父权维系千年的原因之探微 ——读瞿同祖《中国法律与中国社会》的断想
丘云卿

一、读书：关于父权

中国两千多年的封建社会是一个时时处处体现身份等级的社会，在这个身份等级社会里，最大的特征之一莫过于存在父权无与伦比的权威。
瞿同祖先生在其《中国法律与中国社会》的开篇一章“家族”中，简单以服制为准界定家族范围之后，随即以洋洋洒洒上万言的篇幅来论述父权。此等篇章安排并非瞿老思之所及而文之所至，乃是蕴涵了作者对封建社会深刻的理解。在儒家传统文化的土壤里，人与人之间的关系是讲究贵贱有等、长幼有序的伦常关系。但无论是上至皇族或是下至贫民中，这种贵贱有等、长幼有序的伦常关系最集中的体现莫于家族之中，而父权的绝对权威则将家族之中的伦常关系体现到了极致。父权的存在意味着父权主体（家长）与非父权主体（妻妾子女等）地位的普遍不平等，因而在一定意义上可以说，父权是封建身份等级社会的标志。不了解父权就根本不可能具体理解封建社会身份等级的森严。是以瞿老以花费如此多的笔墨来论述父权，颇含深意。
瞿老并没有为父权下一个明确的定义，但通过字里行间对父权的阐述似乎可以得到这样的一个概念：父权是封建家族的家长对其家族中一切人和物的最高支配权。基于父权家长得以支配家族的财产，以及“他的妻妾子孙和他们的妻妾，未婚的女儿孙女，同居的旁系卑亲属，以及家族中的奴婢”，它“几乎是绝对的，并且是永久的”。[1]
父权无与伦比的权威体现在家族中的方方面面，[2]其体现在瞿老文中俯拾皆是，以下概括列举一二：
一是父权之杀生大权。[3]古人云：父要子亡，子不得不亡。这说得正是父亲基于父权掌控对子女的杀生大权。昔日秦二世矫始皇诏赐蒙恬及扶苏死，扶苏说：“父而赐子死，尚安敢复请？”不敢半点违抗父权，堪称“父要子亡，子不得不亡”的典范。
二是父权之绝对财产权。《坊记》云：“父母在不敢有其身，不敢私其才。”又《内则》云：“子妇无私货，无私蓄，无私器，不敢私假，不敢私与。”在中国封建社会里，家长对家族财产具有绝对的财产权，子女充其量只能享有使用权，而绝对不能享有处分权。甚至对子孙擅自处分家财动辄究以刑事责任——“历代法律对于同居卑幼不得家长的许可而私自擅用家财，皆有刑事处分，按照所动用的价值而决定身体刑的轻重，少则笞一十二十，多则杖至一百”。[4]
三是父权之神圣不可侵犯。封建社会的父权神圣不可侵犯最突出的体现是父母人身权利的不可侵犯。首先，父母人格不可侵犯：常人相骂并不为罪，而子孙骂父母、祖父母却是犯罪，按唐、宋、明、清法律当处绞刑；[5]再者便是父母身体不可侵犯，主要体现在对冒犯父母的严刑峻罚上：子孙殴父母（不论是否有伤及伤势轻重），斩；误伤、过失致父母死，斩；违犯教令，以至父母报忿轻生者，绞。[6]可见，父母的身体是绝对不可侵犯的，一旦冒犯，法律不究子孙主观是否有过错，一律杀无赦（极个别得到皇帝怜悯例外）。
此外封建家长还牢牢掌控着其他“经济权、法律权、宗教权”，[7]可见封建父权不能不谓其至高无上程度已达极致。

二、断想：中国封建社会的父权何以维系千年？

父权并非中国所特有。在古代罗马时期，家父权就已盛行，罗马帝国后期，公民权渐至普及，家父权也随之渐小，[8]随着西方社会的发展，父权最终归于消灭，社会发展实现了“从身份到契约”的历史性跨越。然而在中国，父权的权威历经封建社会二千余年而不衰，直至1911年辛亥革命推翻满清封建王朝，废除“老爷”“大人”等称谓后，父权地位才在形式上被推翻。值得思考的是：中国封建社会的父权何以维系两千余年之久？
父权是封建制度的社会条件下的父权，因而要解决上述问题首先必须明确父权与封建社会的关系。前文已经提及，父权是封建身份等级社会的标志，从某种意义上讲，封建等级制度是建立在父权的基础上的：封建兴而父权盛，封建灭则父权亡（至少形式上如此）。因此，封建的历史就是父权的历史，剖析封建社会的根基就得以明了父权凭何得以维系千年之久。
按照马克思的阶级分析理论，封建社会结构可分为地主阶级与农民阶级。封建社会的发展变化就是建立在这两大阶级的不断斗争的语境之中。因而维持封建统治的关键是：作为统治阶级的地主阶级应该采取何种政策把农民阶级牢牢掌握在股掌之中？
纵观中国封建社会两千余年，历朝历代的统治者或开明或暴虐，统治手法千差万别，但有一个政策是历朝历代始终一脉相承的，那就是重农抑商政策。其总的方针是重农抑商，抑制兼并，辱商贵民。具体体现：一是重税，“不农之征必多，市利之租必重”；[9]二是禁止商人为官，“贾人不得为吏，犯者以律论”，“市井子孙不得仕宦为吏”。[10]封建统治者为什么要奉行重农抑商政策达数千年之久？如果不明白封建社会存在于什么经济基础，那是无法理解为何封建统治者对重农抑商政策是如此偏爱的。
封建社会的经济基础是自然经济，自然经济的本质就是“自给自足”。在封建土地私有制体制下，农民阶级没有土地或者只有很少的土地，除去缴给地主的地租外，农民阶级全部农耕活动的收入仅仅足够自给自足。马克思深刻地指出，人类错综复杂的社会生活中掩盖着一个简单的真理：人们只有在解决了衣、食、住、行等基础生活资料需求上才能进一步参与政治、宗教、文化活动。在封建社会中，农民阶级的日劳夜作所得只能“自给自足”以维持基本的衣食住行，根本不具备参与政治生活的物质条件。因此农民在经济上依附于地主，在政治毫无地位，所以地主阶级得以在经济上剥削农民，在政治上压迫农民。这是实行“重农”政策的根本出发点。封建统治阶层早已意识到“重农”的重要——《商君书•农战》云：“圣人知治国之要，故令民归心于农；归心于农，则民朴而可正也。”
实行重农政策的直接结果是：农民世世代代被束缚在土地上，农民的生活理想局限于“五亩之宅，树之以桑”，“黎民不饥不寒”。[11]这和父权的形成与发展存在着莫大的关系。对于游牧民族而言，其基本以放牧、打猎为生，生存条件比较恶劣，在游牧民族里，权威的形成往往更大程度上凭借个体强悍勇猛的表现。中华民族大多是农耕民族，与游牧民族不同，其以农业生产为主，生活环境比较优越，农业生产活动是较为稳定的生产活动，生产周期较长，农业生产经验的积累和传递需要较长的时间。这样，一方面，农耕活动的体力劳动性使男子既是劳动的主力，也是农业生产经验的集大成者，这使男子在家族中处于核心地位；另一方面，农耕家族中的子女因为年幼、毫无经济地位以及农业生产经验的缺乏使他们无法脱离家族而独立生存，只能依附于家族，依附于家长。另外在宗法传统等因素的综合作用下，家长在长期被束缚在土地上的家族中建立了父权的权威。
解决了为何“重农”的问题，剖析统治者进行“抑商”的理由及其与父权的关系就变得相对容易。商品交换是作为动词的“商”的题中之意。“商”即商业的发展要求要有商品经济的环境，或者说“商”的发展促进商品经济的发展。而商品经济的基本规律——价值规律的等价交换要求交换双方地位的平等；从商品属性的角度来看，“商品是天生的平等派”，[12]它拒绝特权，拒绝身份。商业的发展必然导致市民社会权利意识的兴起。显然这与封建等级制度和统治阶级的利益是严重冲突的——如果人人都要求平等，要求权利，那么首先父权的权威受到挑战，进而危及君权地位。这显然是统治者坚决不能容忍的。另外，商业的发展会导致“千金之家比一都之君，巨万者与王同乐”，[13]这是“伤化败俗，大乱之道也”。[14]是以历朝封建统治者坚决“抑商”以维护父权权威，保障君权地位。
因此，推行重农抑商政策维护自然经济基础是维系封建社会千年的根本，也是父权得以维系的基础,一言而蔽之：经济基础决定上层建筑之使然。
封建社会及父权得以维系千年的因素不仅包括经济基础的原因，中国封建社会的主流社会意识——儒家思想也是父权建立与维系的重要思想因素。
自西汉董仲舒主张“罢黜百家，独尊儒术”以来，儒家学说被定为一尊，作为官方正统的统治思想而独领风骚两千余年。儒家思想的一大特色为“礼治”，讲究“亲亲、尊尊”。“尊尊”维护君权之神圣，“亲亲”标榜父权的地位。儒家宣扬“内则父子，外则君臣，人之大伦也”，[15]教导人们“在家行孝，出门尽忠”，“忠孝一体，忠为大义，孝为小义”。即于家要严守父子之礼，不得僭越伦常而触犯父权；于国要谨尊君臣之道，不得有损君威而冒犯天颜。在“礼治”的旗号下，统治者标榜“孝治天下”。具体施行时更是恩威并施：一方面大力表彰孝行，甚至推举“孝悌”为官，以示皇恩浩荡；另一方面，“不孝”名列“重罪十条”，处罚极重，彰显孝道威严——《孝经》云：“五兴之属三千，罪莫大于不孝”，齐、隋以后不孝更成了十恶不赦的重罪进行严厉处罚。可谓做到以孝选官，以孝施法，以孝求忠，以孝训民。这样一来，在“孝道”的赏罚齐下之下，父权屹立千年而不倒。何谓“孝”？除了今人理解的意义外，在封建语境下的另外一个意思便是：逆来顺受。习惯于“逆来顺受”的人们又何以敢冒天下之大不韪来挑战父权的权威？
概括而言，中国封建社会的父权维系千年的奥妙在于：封建社会重农抑商政策下的自然经济为父权的产生与维系奠定坚实的经济基础，儒家礼治尤其是孝道思想为父权的维系提供广泛的精神支柱，坚实的经济基础与广泛的精神引导使中国封建社会的父权屹立千年。

三、回味：父权权威的背后

揭开中国封建社会的父权维系千年的面纱，笔者得以更深层次体会封建社会的身份等级的森严。复读瞿老著作中关于父权的章节，笔者品味到了父权无与伦比的权威后面所含较为深层的韵味。
父权何以包含杀生大权？在于中国封建社会家国同构。家是国的基础，国是家的放大，国被家化，君被父化，“天子为民父母，为天下王”，[16]皇帝其实就是封建社会最大的“家长”，父权包含杀生大权实乃君权至上在家族中的体现。因此难怪“父要子亡，子不得不亡”的前一句是：“君要臣死，臣不得不死”。
父权何以包含绝对的财产权？在于绝对财产权是父权得以实现之物质基础。家长凭什么得以支配“他的妻妾子孙和他们的妻妾，未婚的女儿孙女，同居的旁系卑亲属，以及家族中的奴婢”？光靠传统赋予的家长精神上的权威地位是不够的，物质上的原因在于，家长拥有家族全部的财产，妻妾子女等的衣、食、住、行莫不受制于家长。试问，如果妻妾子女个个拥有独立财产，家长还能拿什么对妻妾子女为所欲为？
父权何以神圣不可侵犯？在于封建等级制度的不可侵犯。礼义是维护封建等级制度的规范工具，侵犯父权是对礼义的严重破坏。孟子说：“无礼义则上下乱。”破坏礼义更是导致天下大乱，故国法难容。

四、后语

中华浩瀚五千年的文明史蕴涵着丰富的传统法律文化。瞿同祖先生的《中国法律与中国社会》以其深刻独到的见解，别具一格的篇章体例向我们展现了自汉至清的两千余年间中国封建法律的演变，是一部关于传统法律文化以及法律史的重要著作。笔者初读此书，仅对关于父权之章节进行研读，就深深体会到瞿老见解之深刻及其思想之厚重，同时更觉中国传统法律文化之灿烂，笔者对封建父权的理解仅仅是管中窥豹而已。要对中国古代社会和法律有所了解，非假以时日反复研读此书不可。


作者信息：丘云卿 华南理工大学法学院

[1]瞿同祖：《瞿同祖法学论著集》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第15页。

[2]界定父权的内涵后，或许把父权称之为“家长权”更为恰切。因为在一些父亲已逝母亲尚在的家庭里，母亲基于“父之妻”的身份而成为家长，实际上取得了父权的所有权能。此亦封建身份等级社会之又一体现。

[3]虽然随着法律的发展父权的杀生大权受到了一定的限制：“杀生权完全操纵在国家机构及国君手里，自不容许任何一个人民能随意杀人，父亲对儿子，也不能例外”，“否则便要受国法的制裁”。（瞿同祖：《瞿同祖法学论著集》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第17页。）但是，这并不意味着父权杀生大权的灭失：子孙违犯教令（通常是不听训责、顶嘴反骂之类细微琐事），父母加以扑责而无心致死，无罪；非理殴杀（指自然扑责以外的残忍虐待的杀害，如勒毙活埋）有罪，但“罪亦甚轻”，“明、清时的法律皆止杖一百”。（瞿同祖：《瞿同祖法学论著集》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第18页。）另外，父母对子女具有无需举证的控告权：“父母控告，即照所控办理，不必审讯（《清律例》二八）。”是以父母得以“不孝”等为名要求处死子女，官府无不照办。从这种意义上讲，对父权杀生大权的限制只是具体杀生执行者的变更罢了。

[4]瞿同祖：《瞿同祖法学论著集》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第26页。

云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府关于印发昆明市城镇职工基本医疗保险制度改革配套文件的通知

各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，三个开发（度假）区：
为认真搞好我市城镇职工基本医疗保险改革工作，根据省政府《第52次省长办公会议纪要》，市政府研究制定了《昆明市城镇职工重特病医疗统筹暂行规定》、《昆明市城镇职工基本医疗保险基金支付范围规定》、《昆明市城镇职工基本医疗保险统筹基金支付医疗费用结算管理试行办法》、《昆明市城镇职工基本医疗保险IC卡管理暂行办法》、《昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《昆明市城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》、《昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构、零售药店资格审定程序》、《昆明市关于城镇医药卫生体制改革的意见》、《昆明市关于加强药品监督管理的实施意见》、《昆明市关于发展城市社区卫生服务的实施意见》等10 个配套文件，现印发你们，请认真贯彻执行。


昆明市人民政府
二○○一年元月十日



昆明市城镇职工重特病医疗统筹暂行规定

第一条 为了解决我市参加基本医疗保险职工的重特病医疗费，根据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》，结合我市实际，制定本规定。
第二条 所有参加昆明市城镇职工基本医疗保险的单位和个人,必须参加重特病医疗统筹。
第三条 重特病医疗统筹费按收支平衡的原则,由单位和个人（含退休人员）共同负担。重特病医疗统筹基金的征缴管理按《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》的办法执行。
重特病医疗统筹费不计征税费。
第四条 单位按参保人数以上年度昆明地区社会平均工资的0.6%的比例按月缴纳；个人每人每年按12元缴纳，由参保单位在每年度的第一个月一次性代为扣缴。
国有企业下岗职工的重特病医疗统筹费，单位缴纳部分由再就业服务中心按当地上年度职工平均工资的60%为基数缴纳，个人负担部分由再就业服务中心代为扣缴。
第五条 用人单位缴纳的重特病医疗统筹费按现行财政体制和现有资金渠道列支：
（一）机关、事业单位缴纳的重特病医疗统筹费从单位的“社会保障费”中列支；
（二）企业缴纳的重特病医疗统筹费从“职工福利费”、“劳动保险费”中列支。
第六条 重特病医疗统筹的支付范围为：参加了重特病医疗统筹的人员（以下简称参统人），在一年内所发生的超过基本医疗保险最高支付限额（昆明地区上年度职工平均工资的四倍）以上至15万元以下，符合基本医疗保险药品目录和诊疗项目范围的医疗费。
第七条 参加了重特病医疗统筹的人员享受重特病医疗统筹待遇。新参加基本医疗保险的职工，自缴费的次月起享受重特病医疗统筹待遇。
参统人应持职工基本医疗保险IC卡和病历本到定点医疗机构就医和定点零售药店购药。
第八条 参统人在定点医疗机构发生的重特病医疗费，从重特病医疗统筹基金中支付90%，个人自付10%。超过15万元的可通过单位适当补助、商业保险、社会救助等途径解决或由个人自付。
第九条 参统人使用基本医疗保险乙类药品和发生的属于基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目费，先由个人自付10%，其余部分再按第八条的规定执行。
第十条 参统人发生的重特病医疗费由本人垫付，垫付金额在1万元以上，可向基本医疗保险经办机构申请预结。参统人医疗终结时凭医疗费有效单据和基本医疗保险IC卡先由所属基本医疗保险经办机构审核，再报市基本医疗保险经办机构结算。
第十一条 凡未按规定缴纳重特病医疗统筹费的，暂停享受重特病医疗统筹待遇。暂停期间所发生的医疗费，不得从统筹基金中支付。
第十二条 各级劳动和社会保障行政部门、财政和审计部门要加强对重特病医疗统筹基金的监督管理。
第十三条 本规定实施后，如遇统筹基金不够支付时，可根据实际适时调整统筹比例。
第十四条 本规定由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第十五条 本规定与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。
　　　　　　　　　　　　


昆明市城镇职工基本医疗保险基金支付范围规定

第一条 为加强城镇职工基本医疗保险基金的支付管理，确保基金合理开支，收支平衡，根据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》，制定本规定。
第二条 城镇职工基本医疗保险基金支付范围遵循保障基本医疗的原则。
第三条 下列医疗费基本医疗保险基金不予支付：
一、基本医疗保险诊疗项目范围中规定不予支付的医疗费；
二、超出基本医疗保险药品目录、服务设施范围的医药费；
三、按规定不得用个人帐户支付的由个人先自付一定比例的医药费；
四、因打架、斗殴、酗酒、自杀、他杀、自残、交通肇事、集体性食物中毒、医疗事故所造成的医药费；
五、医疗保险IC卡挂失前及挂失手续办妥后24小时内所发生的医药费。
六、出国以及到港、澳、台地区（含因公和非因公人员）期间所发生的医药费用由派出单位按有关规定自行开支；
七、住院患者不遵医嘱拒不出院者，自医院通知出院的第二天起的一切医疗费以及挂名住院、收治不符合住院条件所发生的医药费；
八、治疗期间发生的与患者病情无关的药品、检查、治疗费，门诊处方与诊断或所配药品不相符的药品费；
九、不按规定办理审批手续所发生的医药费以及超过规定的审批结算时限才报批的医药费；
十、未经昆明市有关部门批准的医疗机构自定的诊疗项目、自配制剂所发生的医药费；
十一、实行政府指导价的医疗服务，超过最高医疗服务基准价浮动幅度范围的费用以及实行政府定价的药品目录内的药品超过最高零售价格的药品费；
十二、其它不属于基本医疗保险支付范围的医药费。
第四条 几种特殊情况的支付：
一、特殊检查、特殊治疗、特殊慢性病的支付按《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》的规定执行；
二、参保人因抢救，使用基本医疗保险药品目录以外的药品费，先由个人自付40%，剩余部分再按基本医疗保险的规定支付；
三、参保人置换安装基本医疗保险诊疗项目范围内的国产人工器官，自付比例按《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》执行。置换安装中外合资、进口人工器官，对超出国产价的费用，先由个人分别自付20%、30%，剩余部分再按基本医疗保险的规定支付。
第五条 本规定由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第六条 本规定与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。



昆明市城镇职工基本医疗保险统筹基金支付医疗费

用结算管理试行办法

第一条 为加强城镇职工基本医疗保险基金的支付管理，确保基金合理开支，收支平衡，根据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》，制定本规定。
第二条 城镇职工基本医疗保险基金支付范围遵循保障基本医疗的原则。
第三条 下列医疗费基本医疗保险基金不予支付：
一、基本医疗保险诊疗项目范围中规定不予支付的医疗费；
二、超出基本医疗保险药品目录、服务设施范围的医药费；
三、按规定不得用个人帐户支付的由个人先自付一定比例的医药费；
四、因打架、斗殴、酗酒、自杀、他杀、自残、交通肇事、集体性食物中毒、医疗事故所造成的医药费；
五、医疗保险IC卡挂失前及挂失手续办妥后24小时内所发生的医药费。
六、出国以及到港、澳、台地区（含因公和非因公人员）期间所发生的医药费用由派出单位按有关规定自行开支；
七、住院患者不遵医嘱拒不出院者，自医院通知出院的第二天起的一切医疗费以及挂名住院、收治不符合住院条件所发生的医药费；
八、治疗期间发生的与患者病情无关的药品、检查、治疗费，门诊处方与诊断或所配药品不相符的药品费；
九、不按规定办理审批手续所发生的医药费以及超过规定的审批结算时限才报批的医药费；
十、未经昆明市有关部门批准的医疗机构自定的诊疗项目、自配制剂所发生的医药费；
十一、实行政府指导价的医疗服务，超过最高医疗服务基准价浮动幅度范围的费用以及实行政府定价的药品目录内的药品超过最高零售价格的药品费；
十二、其它不属于基本医疗保险支付范围的医药费。
第四条 几种特殊情况的支付：
一、特殊检查、特殊治疗、特殊慢性病的支付按《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》的规定执行；
二、参保人因抢救，使用基本医疗保险药品目录以外的药品费，先由个人自付40%，剩余部分再按基本医疗保险的规定支付；
三、参保人置换安装基本医疗保险诊疗项目范围内的国产人工器官，自付比例按《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》执行。置换安装中外合资、进口人工器官，对超出国产价的费用，先由个人分别自付20%、30%，剩余部分再按基本医疗保险的规定支付。
第五条 本规定由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第六条 本规定与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。



昆明市城镇职工基本医疗保险IC卡管理暂行办法

第一条 昆明市城镇职工基本医疗保险IC卡（以下简称医疗保险IC卡）是昆明地区城镇职工基本医疗保险专用卡。为加强对医疗保险IC卡使用的管理，根据《云南省城镇职工基本医疗保险个人帐户管理暂行办法》和《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》制定本办法。
第二条 医疗保险IC卡用于昆明市行政区域内参保人就医、购药、结算医疗费时使用。仅限于持卡人本人使用。
第三条 医疗保险IC卡的内容包括参保人的单位、姓名、年龄、性别、身份证号、个人医疗帐户资金和医疗保险费用状况，以及为个人所设的密码等。
第四条 医疗保险IC卡个人医疗帐户资金，由医疗保险经办机构按规定比例，及时划转到个人帐户中。
第五条 参保人申领医疗保险IC卡时，应按有关规定填写参保人基本情况表，由参保单位将参保人基本情况表连同本人身份证复印件一同交到医疗保险经办机构，经审核无误后，发放给参保人，并由参保人个人保管使用。
第六条 参保人在定点医疗机构就医、在定点零售药店购药时，所发生的属于基本医疗保险个人帐户支付范围内的医疗费，可凭医疗保险IC卡和基本医疗保险病历本直接同定点医疗机构、定点零售药店结算。如医疗保险IC卡金额用完，由参保人用现金支付。
第七条 参保人就医、购药、结算医疗费用时，定点医疗机构和定点零售药店的经办人员必须按规定核验医疗保险IC卡和基本医疗保险病历本,如发现不符合规定的医疗保险IC卡应拒绝其使用。
第八条 参保人可持医疗保险IC卡到定点医疗机构、定点零售药店和医疗保险经办机构查询本人医疗帐户资金情况。
第九条 医疗保险IC卡记录实行与医疗保险经办机构数据库对帐制度。定点医疗机构、定点零售药店所存一切有关医疗保险IC卡的交易记录，均为该卡使用的真实凭据。持卡人如工作调动，或姓名、身份证号变更等，由用人单位及时到医疗保险经办机构办理有关变更手续，以免影响持卡人用卡及对帐。
第十条 医疗保险IC卡如遇丢失或被盗，持卡人应持本人身份证和单位证明及时到医疗保险经办机构办理书面挂失手续，挂失前及挂失手续办妥后24小时内所造成的经济损失由参保人本人承担。
医疗保险IC卡损坏的，应持原卡及时到医疗保险经办机构补办新卡，卡费由个人自付。
第十一条 参保人如死亡、失踪，其合法继承人应持有关证明到医疗保险经办机构办理有关个人帐户资金继承手续。
第十二条 医疗保险IC卡不得透支、提现、套现。
定点医疗机构、定点零售药店如与参保人一起套现的，劳动和社会保障部门将按照《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》对定点医疗机构、定点零售药店和参保人给予处罚。
第十三条 医疗保险IC卡的制作发放权属于医疗保险经办机构。
伪造、变造医疗保险IC卡进行欺诈活动的，触犯法律的，将提交司法机关依法追究其法律责任。
使用伪造卡、涂改卡及冒用他人医疗保险IC卡就医、购药的，劳动和社会保障部门将按照《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》对有关人员给予处罚。
第十四条 本办法由昆明市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第十五条 本办法与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。



昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法

第一条 为了加强和规范昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理，根据国家及云南省有关管理办法和《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》制定本办法。
第二条 定点医疗机构是指经昆明市劳动和社会保障行政部门会同卫生行政部门审查，并经医疗保险经办机构确定的，为城镇职工基本医疗保险参保人提供医疗服务的医疗机构。
第三条 昆明地区经卫生行政部门批准并取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构，以及经军队卫生主管部门批准有资格开展对外服务的军队医疗机构，可以申请定点医疗机构的资格：
（一）综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医院、专科医院；
（二）中心卫生院、乡（镇）卫生院、街道卫生院、妇幼保健院（所）；
（三）综合门诊部、专科门诊部、中医门诊部、中西医结合门诊部、民族医门诊部；
（四）诊所、中医诊所、民族医诊所、卫生所、医务室；
（五）专科疾病防治院（所、站）；
（六）经市卫生行政部门批准设置的社区卫生服务中心（站）。
第四条 定点医疗机构应具备以下条件：
（一）遵守国家有关医疗服务的法律、法规和标准，有健全和完善的医疗服务管理制度；
（二）严格执行国家、省、市的医疗服务和药品的价格政策；
（三）严格执行城镇职工基本医疗保险制度的有关政策规定，建立与基本医疗保险制度相适应的内部管理制度，设立医疗保险科或配备专（兼）职管理人员，配置符合要求的计算机信息管理系统。
第五条 申请定点的医疗机构，须提供下列材料：
（一）医疗机构执业许可证副本；
（二）大型医疗仪器设备清单；
（三）上一年度业务收支情况和门诊、住院诊疗服务量（包括门诊诊疗人次、平均每一诊疗人次医疗费、住院人数、出院者平均住院日、每一出院者平均住院医疗费及平均每天住院医疗费等）；
（四）符合医疗机构评审标准的证明材料；
（五）药品监督管理和物价部门监督检查合格的证明材料；
（六）由劳动和社会保障行政部门规定的其他材料。
第六条 昆明市医疗保险经办机构在获得定点资格的医疗机构范围内确定定点医疗机构，由市劳动和社会保障行政部门向社会公布。
第七条 医疗保险经办机构要与定点医疗机构签订协议。明确双方的责任、权利和义务。协议有效期为一年。
第八条 定点医疗机构要严格执行基本医疗保险的有关规定，在诊疗过程中应因病施治、合理用药、合理检查、合理收费。医、药费收支实行分别核算和管理。
第九条 医疗保险经办机构与定点医疗机构的费用结算，按《昆明市城镇职工基本医疗保险统筹基金支付医疗费用结算管理试行办法》执行。
第十条 定点医疗机构应设置医疗保险科或配备专（兼）职管理人员，与医保经办机构共同做好定点医疗服务管理工作。对参保人的医疗费用要单独立帐，并及时、准确地向医保经办机构提供有关情况。
第十一条 定点医疗机构在接诊参保患者时，必须使用复式处方，开具统一发票。
第十二条 定点医疗机构实行首诊医师负责制。医务人员要及时抢救危重病人，不得借故推诿，不得伪造病历、医疗记录、谎报医疗结论。
第十三条 门诊管理
（一）参保人必须凭基本医疗保险IC卡挂号就诊。医务人员接诊时，应核对IC卡，做到人、卡相符，杜绝冒名顶替看病。
（二）参保人在定点医疗机构门诊就医，可自主决定在医疗机构配药或持处方到定点零售药店购药。医务人员严禁代他人开药及"搭车"开药。
（三）门诊检查要有检查结果记录，如发现明显的不合理检查，检查费由定点医疗机构负担。医务人员填写的病历、处方，字迹要工整、清晰。
（四）凡本院能作的检查项目不得转院检查。严禁让患者重复挂号。
第十四条 住院管理
（一）定点医疗机构收治参保患者，应合理使用各项检查手段、合理用药。参保患者住院后，主管医师应及时检查确诊，住院五日内确诊率应达90％以上。定点医疗机构严禁收治不符合住院条件的患者。
（二）自费药品和不属基本医疗保险报销范围的医疗费，应在处方上注明"自费"字样。
（三）医务人员不得在患者名下转嫁医疗费，对患者治疗用药的医嘱应详细填写。
（四）患者出院，应出具出院证明。病愈出院时带药控制在三日量，慢性病患者需带药一般控制在十日量。
第十五条 转诊转院管理
（一）建立正常的转诊转院制度。参保人确因病情需要转诊转院治疗的，按照逐级转诊转院的原则，由医疗机构出具转诊转院证明，方可转诊转院。凡本院可以治疗的患者，不得转诊转院。
（二）严格掌握转诊转院条件,一般必须符合以下条件之一方可转诊转院:
⒈经多方会诊检查仍不能确诊的疑难病;
⒉本院无条件开展治疗的疾病;
⒊危、重、急病人有必要转院抢救者。
第十六条 对定点医疗机构实行年检制度，各级劳动和社会保障行政部门、药品监督管理部门、物价部门要加强对定点医疗机构处方外配服务和管理的监督检查。
第十七条 对违反基本医疗保险有关规定的定点医疗机构，劳动和社会保障部门可视不同情况，依据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》进行处理。
第十八条 本办法由市劳动和社会保障行政部门负责解释，与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。


昆明市城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法

第一条 为加强昆明市城镇职工基本医疗保险定点零售药店的管理，根据国家及省的有关规定和《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》制定本办法。
第二条 定点零售药店是指经昆明市劳动和社会保障行政部门会同药品监督部门审查，并经医疗保险经办机构确定的，为城镇职工基本医疗保险参保人提供处方外配服务的零售药店。处方外配是指参保人持定点医疗机构处方在定点零售药店购药的行为。
第三条 定点零售药店必须具备以下资格与条件：
1、持有《药品经营企业许可证》、《药品经营企业合格证》、《营业执照》，经药品监督部门年检合格；
2、遵守《中华人民共和国药品管理法》及有关法规，有健全和完善的药品质量保证制度，能确保供药安全、有效和服务质量；
3、严格执行国家和省规定的药品价格政策，经物价部门监督检查合格；
4、具备及时供应基本医疗保险用药，24小时提供服务的能力，经营品种不得少于城镇职工基本医疗保险用药的90％。药品抽验连续两年合格率达100％，无违法违规行为，定点期内不得发生假药案件；
5、能保证营业时间内至少有1名药师在岗，营业人员必须经地（市）以上药品经营管理部门培训合格，并取得有关部门发放的药品经营职业资格证和健康证；
6、能严格执行城镇职工基本医疗保险制度有关政策规定，有规范的内部管理制度，配备必要的管理人员和与基本医疗保险工作需求相适应的设备。
第四条 愿意承担城镇职工基本医疗保险定点服务的零售药店，可向劳动和社会保障行政部门提出书面申请，并提供以下材料：
1、药品经营企业许可证、合格证和营业执照的副本；
2、药师以上药学技术人员的职称证明材料及身份证。药品经营人员职业资格证和健康证；
3、药品经营品种清单及上一年度业务收支情况；
4、药品监督管理、物价部门监督检查合格的证明材料；
5、药品质量、药品保管、财务会计等管理制度；
6、其他相关材料。
第五条 昆明市医疗保险经办机构在获得定点资格的零售药店范围内确定定点零售药店，由市劳动和社会保障行政部门向社会公布。
第六条 医疗保险经办机构应与确定的定点零售药店签定协议，明确双方的责任、权利和义务。协议有效期为1年。
第七条 外配处方必须由定点医疗机构医师开具，有医师签名和定点医疗机构盖章。处方要有药师审核签字，并保存2年以上以备核查。
第八条 处方外配实行基本医疗保险IC卡结算管理，定点零售药店要严格执行《国家基本医疗保险药品目录》和《处方药与非处方药分类管理办法》。超出基本医疗保险用药目录的药品不得用IC卡结算。
第九条 定点零售药店应配备专（兼）职人员，与医疗保险经办机构共同做好各项管理工作。对外配处方要分别管理，单独建帐。定点零售药店要定期向医疗保险经办机构报告处方外配服务、费用发生情况及相关资料和帐目清单。
第十条 定点零售药店应加强内部管理，为患者提供优质服务。
1、定点零售药店必须悬挂由昆明市医疗保险经办机构统一制作的“定点零售药店”标牌，便于患者识别和购药；
2、严格执行国家物价政策，实行明码标价，接受患者及有关部门监督检查；
3、保证药品质量，必须从符合规定的药品流通企业采购药品。要建立健全药品质量保证体系，严格药品验收、储存、零售管理，确保药品安全有效；
4、设立基本医疗保险专柜，营业员要配戴服务标志，文明用语。
第十一条 对定点零售药店实行年检制度，各级劳动和社会保障行政部门、药品监督管理部门、物价部门要加强对定点零售药店处方外配服务和管理的监督检查。医疗保险经办机构要对定点零售药店的处方外配业务进行年度考核。
第十二条 医疗保险经办机构与定点零售药店的费用结算，按照《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定 》执行。
第十三条 对违反基本医疗保险有关规定的定点零售药店，劳动和社会保障部门可视不同情况，依据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》进行处理。
第十四条 本办法由市劳动和社会保障行政部门负责解释，与《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》同时实施。


昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构定点零售药店资格审定程序

第一条 为加强和规范昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店资格的审定管理，根据《昆明市城镇职工基本医疗保险暂行规定》、《昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》及《昆明市城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》，结合实际，制定昆明市定点医疗机构和零售药店资格审批程序。
第二条 定点医疗机构、定点零售药店应具备《昆明市城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《昆明市城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》规定的条件，同时还应使用统一的昆明市医疗保险管理系统软件。
第三条 昆明地区定点医疗机构资格由昆明市劳动和社会保障行政部门会同昆明市卫生行政部门审核认定。昆明地区定点零售药店资格由昆明市劳动和社会保障行政部门会同昆明市药品监督管理部门审核认定。
第四条 愿意承担城镇职工基本医疗保险服务的省级和市级医疗机构应向市劳动和社会保障行政部门申报定点资格，其它医疗机构应向所在地劳动和社会保障行政部门提出申请并附有关材料，经所在地劳动和社会保障行政部门会同同级卫生行政部门审查同意，报市劳动和社会保障行政部门按第三条的规定审核认定。
第五条 愿意承担城镇职工基本医疗保险服务的零售药店，应向所在地劳动和社会保障行政部门提出申请并附有关材料，经所在地劳动和社会保障行政部门会同同级药品监督管理部门审查同意，报市劳动和社会保障行政部门按第三条的规定审核认定。


昆明市关于城镇医药卫生体制改革的意见

为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、国务院办公厅转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》和《中共昆明市委、昆明市人民政府关于卫生改革与发展的实施意见》，进一步深化医药卫生体制改革，推进卫生工作全行业管理，优化卫生资源配置，加强医疗机构管理，提高医疗服务质量，整顿药品流通秩序，合理控制医疗费用过快增长，保证城镇职工基本医疗保险制度改革的顺利进行，促进卫生事业健康发展，提出以下实施意见。
一、加强宏观调控和改革医疗卫生管理体制
（一）加快昆明区域卫生发展规划的制定和实施，优化配置卫生资源。市政府成立由政府分管领导任组长，计委、财政、卫生等有关部门参加的昆明市区域卫生规划领导小组，在市政府领导下，研究制定区域卫生规划并负责组织实施。卫生行政部门按照区域卫生规划的总体要求，实施行业管理。打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，调整现有的条块分割、布局不合理的卫生服务体系。根据《昆明市医疗机构设置规划》，对昆明地区医疗机构设置进行规范的审批管理。重新核定医疗机构床位编制和科室设置，适度控制公立医疗机构和企业、事业单位内设医疗机构的规模。新建企业和事业单位不再设内部医疗机构。严格控制新增公立医疗机构的审批，避免卫生资源浪费。
引导基层医疗机构、企业医疗机构转向社区卫生服务、护理、康复及其它特需服务。对医疗服务量长期不足、难以正常运转的医疗机构，引导其拓展老年护理等服务领域，或通过兼并、合并、撤消等方式进行调整。鼓励各级各类医疗机构之间、医院和企业之间的联合、合作。进行医院股份制办院试点，鼓励社会资金投入卫生事业和对公立医院进行股份制改造。稳步推进企业医疗机构社会化改革，按照分类指导、分步实施的原则，先进行试点，采取分步移交地方、自主经营、与大型医院合并、联合等方式，逐步从企业分离现有的内设医疗机构。
（二）卫生行政部门转变职能，从"办卫生"逐步转变为依法管理卫生行业。加强卫生执法监督，依法行政，组建统一的卫生监督机构，统一行使卫生监督职能，实行执法工作统一管理，建立统一、高效的卫生执法监督机制。按照属地管理的原则，建立医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备的行业准入制度，执业医师、护士、药剂等卫生技术人员执业资格制度。定期公布医疗质量、药品、食品、公共场所等卫生监督监测结果，提供公共卫生信息服务。规范医疗秩序，坚决打击各种非法行医，依法查处医疗违法行为。
（三）建立医疗机构分类管理制度。将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理，执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。政府举办的非营利性医疗机构享受同级政府给予的财政补助。非营利性医疗机构执行政府规定的医疗服务指导价格，享受相应的税收优惠政策。对非营利性医疗机构按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收。对营利性医疗机构，在规范其诊疗行为的基础上，医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。
（四）改革预防保健体系。遵循"区域覆盖" 和" 就近服务"的原则，将设置分散、服务对象单一的预防保健机构科学合理地进行精简归并，建立综合性预防保健体系，负责公共卫生、疾病预防控制和保健领域的业务技术指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。
二、加快发展社区卫生服务
（一）大力发展社区卫生服务，为社区居民提供预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的，有效、经济、方便、综合、连续的基本卫生服务。按照积极稳妥、循序渐进、因地制宜、分类指导、以点带面、逐步完善的原则，根据《昆明市医疗机构设置规划》，按每1-2万人设1个社区卫生服务机构的标准配置社区卫生服务中心（站）。建立社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系。
（二）各级政府要把积极推进社区卫生服务列入工作目标，纳入经济与社会发展总体规划和城市社区两个文明建设规划，作为社区建设和社区发展的一项重要内容予以统筹规划，组织实施。市卫生行政部门负责昆明市辖区内社区卫生服务机构的审批、业务组织指导、监督和管理。根据社区卫生服务的管理规范和配置标准，严格审批设置。多渠道发展社区卫生服务，妥善解决社区卫生服务站的基础设施、人员配置及工作经费。鼓励各级各类医疗卫生机构竞争进入社区卫生服务领域。医疗卫生单位要对到社区开展服务的人员在职称晋升、工资待遇等方面给予优惠。
（三）社区医疗服务纳入基本医疗保险范围。经市卫生行政部门审批设立的社区卫生服务机构，由医疗保险经办机构优先确定为职工基本医疗保险定点医疗机构。财政和卫生部门要按照社区卫生服务人口安排社区预防保健等公共卫生服务所需工作经费，适当安排社区卫生服务管理信息系统及公立社区卫生服务机构设备更新等方面的启动经费和人才培养、健康教育经费。建设部门在新建或改建城市居民居住区时，要把社区卫生服务设施纳入建设规划。
三、改革公立医疗机构的运行机制
（一）坚持和完善院长任期目标责任制、年度责任目标管理制度，实行院长离任审计制。完善"以病人为中心"、以质量为核心的规范化服务和全面质量管理制度，不断提高医务人员的职业道德素质和业务素质，落实医疗技术规范和服务标准，保证医疗质量。进一步扩大公立医疗机构的运营自主权。医疗机构可以在做好基本医疗服务的同时，开展多种形式的特需服务和医疗延伸服务。
（二）健全医疗机构财务制度，加强内部经济管理。严格执行《医院财务制度》和《医院会计制度》，改革会计核算模式，加强成本核算，降低成本，提高效率。规范流动资金管理、投资项目和医疗设备管理，提高资金使用效益。推进医院后勤服务社会化的改革，凡是社会能有效提供的后勤服务工作，都应从医院自身解决逐步转向由社会办理，实施后勤服务社会化经营。
（三）实行医院药品收支两条线管理。对医疗收支、药品收支进行分开核算，医院药品收支节余全部上缴卫生行政部门，纳入财政专户管理，经考核后，统筹安排，合理返还。卫生行政部门集中的药品收支结余资金，主要用于弥补医院医疗成本和发展建设，并根据需要用于社区卫生服务和预防保健等其它卫生事业。用于医院发展建设、社区卫生服务和预防保健事业的资金实行项目管理。在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，将医院门诊药房改为药品零售企业，独立核算、照章纳税，先进行试点，取得经验后逐步推开。
（四）优化卫生人力资源配置。医疗卫生机构要按照精简、效能的原则定编定岗，对一些职能重叠、工作量不足的岗位和内设机构要进行精简合并。公开岗位标准，实行双向选择，竞争上岗。创造条件积极引进和培养高层次、高素质人才。根据业务需求和工作量，优化人员结构，提高人员素质。
（五）改革用人制度，实行全员聘任制，破除干部职务、专业技术职务终身制，由身份管理转变为岗位管理。卫生管理人员实行职务岗位聘任制和职员聘任制。深化职称改革，卫生专业技术人员按照评聘分开、淡化评审、强化聘任的原则，实行专业技术职务聘任制。工勤人员实行聘用合同制。加强聘后管理，建立和完善岗位考核制度、解聘辞聘制度。增加用人制度的灵活性，保证人才队伍不断优化。建立医疗卫生单位人员的内部流动机制，促进人才合理流动。建立昆明市人才市场卫生人才分市场。与昆明市人才交流服务中心联合设立卫生人才交流服务中心，提供就业信息、人事代理、人才评价及托管等中介服务。
（六）按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，进一步搞活内部分配，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。员工收入要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩。政府举办的非营利性医疗机构可在执行事业单位工资制度和工资政策的基础上，根据上级主管部门按实际工作量和工作质量确定的可分配总量，在主管部门核定的工资额度内，可以自主制定适合本单位工作特点的内部工资分配办法。
四、理顺药品流通体制和加强监督管理
（一）根据国家药品监督管理局的职能设置原则和理顺药品监管体制的有关文件精神，结合我市医药管理工作实际，成立昆明市药品监督管理局，主管全市药品监督管理工作，行使药品行政管理、药品质量监督和药品生产流通监管的行政执法职能，负责对药品的研究、生产、流通、使用实施行政监督和技术监督。
（二）推进药品流通体制改革，严格执行《药品流通监督管理办法》，整顿药品流通秩序。建立药品服务的竞争机制。推动药品零售业连锁化经营，促进连锁药店、普通超市非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。根据国家宏观调控与市场调节相结合的原则，药品价格实行政府定价和市场调节价，在国家宏观调控下，充分发挥市场机制的作用，促进药品市场竞争。
（三）加强药品执法监督管理。对药品生产、流通、使用全过程依法实行监督，对药品批发、零售企业分类监管。积极推进《药品生产企业质量管理规范》（GMP）和《药品经营质量管理规范》（GSP）的实施。加大医疗器械监管力度。规范中药材专业市场。严厉打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为。
（四）进一步规范药品采购渠道和医疗机构购药行为，有效遏制药品购销中的不正之风。根据《中华人民共和国招投标法》，规范药品集中招标采购管理，实行公开招标、集中采购，坚持公开、公正、公平的原则，积极引入竞争机制，降低流通成本和销售价格，确保药品质量。城镇职工基本医疗保险药品目录中的药品、医疗机构临床使用量比较大的药品，原则上实行集中招标采购。逐步对基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店实行统一的药品购销管理。门诊部及个体诊所除由卫生、药品监督部门审定的常用和急救用药外，不得从事药品购销活动。
五、调整医疗服务价格和增加医疗卫生投入
（一）调整不合理的医疗服务价格。对医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价，取消政府定价。按照国家医疗服务价格的方针政策、作价原则，在省级制定主要医疗服务指导价格的基础上，市级价格主管部门会同卫生行政部门制定和调整其他医疗服务的指导价格。继续实行总量控制，结构调整，提高医疗技术劳务价格，降低药品收入占医疗收入的比重，降低过高的大型医疗设备检查费，适度放宽特需医疗服务价格，改变医疗机构收入结构不合理的状况。拉开不同级别医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。
（二）遵循"财权与事权相统一，分级负责，分级管理"的原则，逐步增加对卫生事业的投入。按照公共财政与分级财政体制的要求，规范对卫生机构的财政补助范围和方式。卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需人员经费、公务费、业务费和发展建设经费由同级财政预算支出。疾病控制和妇幼保健、血站等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排；其人员、公务和业务经费的补助，按照标准定额及公共卫生事业机构承担工作任务情况核定。
政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，补助项目包括医疗机构开办和发展建设支出、临床重点学科研究、由于政策原因造成的基本医疗服务亏损补贴。政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，主要根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核定补助经费。政府主办的非营利性医疗卫生机构职工基本医疗保险、基本养老保险、失业保险的保险金中属单位承担的部分，由同级财政按有关规定补助解决。
卫生事业预算内基建投资项目主要包括：非营利性医疗机构、疾病控制及妇幼保健等事业机构、卫生监督机构的新建、改扩建工程和限额以上的大中型医疗设备购置，其建设资金可由同级计划部门根据项目的功能、规模核定安排。有条件的医疗卫生机构可以通过银行贷款、国外政府贷款和单位自筹等多种形式筹措资金，用于医疗卫生机构的发展建设。


昆明市关于加强药品监督管理的实施意见

为贯彻《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、国务院办公厅转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、国家药品监督管理局《关于贯彻城镇医疗卫生体制改革指导意见的实施意见》，落实《昆明市关于城镇医药卫生体制改革的意见》，进一步加强药品监督管理，整顿药品流通秩序，深化药品流通体制改革，更好地满足人民群众的用药需求，确保城镇职工基本医疗保险制度改革和城镇医药卫生体制改革的顺利实施，结合实际，提出昆明市关于加强药品监督管理的实施意见。
一、改革药品监督管理体制
（一）改革现行药品监督管理体制，建立依法监督、科学公正、廉洁高效、行为规范的药品监督管理新体制。组建昆明市药品监督管理局，主管全市药品监督管理工作，履行药品行政管理，药品质量监督，药品生产、流通、使用全过程监管的行政执法职能；负责对药品（包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、生物制品、诊断药品、精神药品、麻醉药品、毒性药品、放射性药品、医疗器械、卫生材料、医用包装材料）的研究、生产、流通、使用实施行政监督和技术监督。
（二）坚持精简、统一、高效的原则，转变观念，归并药品监督管理职能，打破地区封锁、行政部门垄断的界限，建立统一、权威、高效的药品监督管理体制。昆明市药品监督管理部门对昆明市辖区内的药品生产、经营、使用单位、定点医疗机构，定点零售药店药品实行统一监督管理，规范药品购销、使用行为
（三）改革药品执法监督体制。按照依法行政、政企分开，政事职责分开的原则，建立机构合理、运转协调、行为规范、程序清晰、执法有力、办事高效的药品执法监督新体制。优化资源配置，成立昆明市药品稽查队。将分散多头监管的药品监督队伍集中起来，进行扩充，形成强大的监管合力，建成统一的监督机构，对全市药品实行更有效的监督，为强化药品监督管理提供有力的组织保证。建立健全药品监督网络，完善执法监督体系，加强执法队伍自身素质建设，适应新形势和工作任务的需要。
二、改革药品流通体制
（一）建立适应社会主义市场经济的“调控有力、管理科学、竞争有序”的医药流通新体制，实现市场行为法制化，形成优胜劣汰的市场竞争机制和良好的药品流通秩序，提高医药商业经营的质量与效益，促进其稳步健康发展，确保广大人民群众用药安全、有效、方便、及时。
（二）实行药品监督属地管理，按照属地管理原则，对昆明地区药品批发企业、药品零售企业、定点零售药店实行属地监督管理。昆明市药品监督管理部门按区域规划统筹设置药店，逐步完善药品零售网络建设。
（三）严格药品经营企业市场准入制度，分级核发许可证。药品批发企业许可证由省药品监督管理部门核发；药品零售企业许可证由市药品监督管理部门核发。昆明地区城镇职工基本医疗保险定点零售药店经昆明市药品监督管理部门和昆明市劳动和社会保障行政部门共同审核，由昆明市医疗保险经办机构确定。
（四）加大实施GMP（药品生产质量管理规范）、GSP（药品经营质量管理规范）工作力度。依据“以监督为中心，监、帮、促相结合”的工作方针，支持、鼓励、推进药品生产企业实施GMP认证工作。按统筹规划、分步实施的原则，引导药品经营企业实施GSP认证工作，确定一批药品批发企业和药品零售连锁企业作为实施GSP的重点企业，加快推进昆明市GSP认证工作步伐，提高药品经营企业管理质量。
（五）建立药品服务的竞争机制，充分利用和发挥我市医药卫生资源的优势，在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，逐步把医院门诊药房改为药品零售企业，实行独立核算，照章纳税。严格按照药品零售企业的开办条件和审批程序，对试点的门诊药房审查发证。达到标准的可纳入定点零售药店管理，以方便群众购药，保证药品质量，保障群众基本用药需求，保证昆明市城镇职工基本医疗保险的顺利实施。
（六）推动昆明市药品零售企业的连锁化经营，促进连锁药店、普通超市非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展，实现药品零售的集中化。改变药品零售企业“多、小、散、低、乱”的状况。制定《昆明市药品零售连锁经营管理办法》，规范药品连锁经营模式，在连锁店实行统一进货、配送、价格、形象、管理、服务规范的“六统一”管理模式。
按照《药品零售连锁经营企业有关规定》和《关于进行药品零售跨省连锁企业试点工作的通知》的要求，促进药品经营企业兼并、重组，向集约化、规模化发展。跨地域开办的药品零售连锁经营企业，须按审批程序取得合法经营资格才可跨地域经营。药品零售连锁经营的配送中心，不得对外进行药品经营活动。
（七）强化药品批发零售的分类监督管理。进行药品流通经营方式的改革，取消批零兼营的药品经营方式，对所有的药品批零兼营经营企业按药品批发或零售企业换证验收标准，重新进行审核，现场检查合格后分别核发批发许可证和零售许可证。实行药品批发企业和零售企业分类监管，从根本上改变批零企业一体化经营的现状。
（八）实施药品分类管理制度。将药品分为处方药和非处方药进行分类管理。遵循“积极稳妥、分步实施、注重实效、不断完善”的工作方针，严格按照《处方药与非处方药分类管理办法》、《处方药与非处方药流通管理暂行规定》要求进行试点。处方药必须凭执业医师或执业助理医师处方才可调配、购买和使用；非处方药不需要凭执业医师或执业助理医师处方即可自行判断、购买和使用。建立驻店执业药师或药师管理制度。严格处方药管理，规范非处方药的监管，彻底改变目前药品自由销售状况，确保人民用药安全有效。
（九）规范药品购销行为，有效遏制药品购销中的不正之风。根据《中华人民共和国招标法》和药品监督管理的有关规定，在医疗机构药品推行集中招标采购工作。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具有编制招标文件和组织招标能力的医疗机构可自行组织或数家医疗机构联合组织招标采购，也可委托代理机构开展招标采购。药品招标采购活动要严格遵循公开、公正、公平竞争和诚实信用的原则进行，降低药品经营成本和销售价格，杜绝假劣药品流入医疗机构，切实减轻患者和社会的不合理医药费用负担。
（十）实行医药分开核算、分别管理，切断医疗机构与药品营销之间的直接利益关系，对医院药品收入实行收支两条线管理，药品收支结余全部上缴卫生行政部门，纳入财政专户管理，统筹安排，经考核后合理返还，主要用于弥补医疗成本以及社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，各级财政、卫生行政部门不得扣留或挪作他用。
（十一）加强药品价格管理。根据国家宏观控制与市场调节相结合的原则，药品价格实行政府定价和市场调节价。列入国家基本医疗保险药品目录的药品及其他生产经营具有垄断性的少量特殊药品实行政府定价，由价格管理部门制定最高零售价格。其它药品实行市场调节价，生产企业根据生产经营成本和市场供求制定零售价，药品批发、零售企业（含医疗机构）在不超过生产企业制定的零售价格的前提下，制定药品实际销售价格，取消流通差率控制。
三、强化药品执法监督管理
（一）加强药品流通领域的监督管理。对药品生产、流通、使用各环节进行全过程依法监督，根据《药品管理法》和《药品流通监督管理办法》规定，加大药品流通监督管理力度，坚持不懈地开展打击各种违法的行为活动，清理无证经营药品，打击制售假劣药品违法犯罪行为。
要对无证经营药品行为予以坚决取缔；对违法出租、出借、转让证照进行药品经营的企业，责令整改规范；对以任何借口或以改制、改革为名进行非法招商、非法承包、挂靠吸纳无证个体药贩搞变相药品市场的企业要进行严厉查处，终止其违法经营行为。严惩制售假劣药品的企业和个人，对查处结果给予曝光。对一些药品经营企业不规范使用“药品配送中心”等与企业名称不相一致的行为要进行纠正、规范。
（二）严格按照《药品质量管理规范》，科学、公正地开展GSP认证，强化企业认证后的监督管理，通过5年左右的时间，使所有药品经营企业实施GSP改造。在规定的时限内仍达不到GSP要求的，取消企业药品经营资格。
（三）对已经开办的药品经营企业，按照换发许可证的条件和标准，进行严格的审查。凡达不到要求的，限期整改；整改仍达不到标准的，不予换证，取消经营资格。通过换发许可证，提高药品经营企业的管理水平，减少低水平药品经营企业的数量。城镇门诊部及个体诊所除可备有由卫生、药品监督管理部门审定的常用和急救用药外，不得设置药房，不得从事药品购销活动。
（四）加大药品抽验力度，改革现行药品抽检机制，提高药品抽验的科学性、合理性和代表性，为准确掌握药品质量，依法查处假劣药品提供可靠的依据。对多次出现药品质量问题的药品生产、经营、使用单位要停业整顿，限期整改，强化药品质量意识，屡教不改的要坚决吊销许可证。
（五）加强医院制剂监督管理。对医疗机构制剂室生产条件较差、影响医院制剂药品质量的，责令停产，限期整改，从根本上保证医院制剂的质量。严格审批医院制剂品种，对国家药品标准已有药品生产企业生产、供应并能满足临床需求的品种要禁止以医院制剂品种的形式审批。严禁医院制剂的销售和变相销售，规范医院制剂管理。
（六）加强对药品招标代理机构的监督管理。根据《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》、《招标投标法》、《医疗机构药品集中招标采购管理暂行规定》及药品有关要求，对招标代理机构的资格、条件、认定程序等进行全过程监督。药品招标经办机构要按国家有关规定组织招标活动，自觉接受有关部门的监督检查。
（七）加强对医疗器械的监督管理。昆明市药品监督管理部门统一对昆明地区的医疗器械进行监督管理，实行医疗器械生产、经营企业许可证管理和产品质量注册制度。严禁医疗器械经营企业和医疗机构从未取得《医疗器械生产企业许可证》的生产企业或者未取得《医疗器械经营企业许可证》的经营企业购进未经注册、无合格证明、过期或者淘汰的医疗器械。逐步实施对医疗器械，尤其是进口大型医疗设备的检测，强化医疗设备市场管理工作，建立和完善医疗设备的市场准入制度。


昆明市关于发展城市社区卫生服务的实施意见

为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、国务院办公厅转发8部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》和卫生部、国家计委等10 部委《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》，进一步落实《中共昆明市委、昆明市人民政府关于卫生改革与发展的实施意见》，推进我市城镇职工基本医疗保险制度和城镇医药卫生体制改革，加快城市卫生服务体系改革，积极发展社区卫生服务，提出如下实施意见：
一、发展社区卫生服务的指导思想和基本原则
随着城市化进程加快，家庭结构小型化和人口老龄化发展，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益突出。城市现有医疗卫生资源配置、利用不合理，医药费用增长过快，城市基层卫生服务与疾病谱改变、医学模式转变、群众卫生服务需求的变化及建立城镇职工基本医疗保险制度不相适应，亟待改革、完善。国家倡导和要求积极发展社区卫生服务，是建立城镇职工基本医疗保险制度的迫切要求，是改革城市卫生服务体系，更好地提供基本卫生服务，满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平的重要保障。
社区卫生服务是社区建设的重要组成部分，是在政府领导、社区参与、上级卫生机构指导下，以基层卫生机构为主体，全科医生为骨干，合理使用社区资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以妇女儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，以解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导等为一体的，有效、经济、方便、综合、连续的基本卫生服务。
发展社区卫生服务，要以邓小平理论为指导，坚持新时期卫生工作方针，深化卫生改革，与昆明市的经济社会发展同步，满足居民的卫生服务需求，建立面向二十一世纪的、与社会主义市场经济体制相适应的现代化城市卫生服务体系。
发展社区卫生服务要遵循以下基本原则：坚持为人民服务的宗旨，把社会效益放在首位；坚持政府领导，部门协同，社会参与、多方筹资，公有制为主导；坚持预防为主，综合服务，健康促进；坚持以区域卫生规划为指导，做到低成本、广覆盖、高效益，方便群众；坚持社区卫生服务与社区发展相结合；坚持实事求是的原则，积极稳妥，循序渐进，因地制宜，分类指导，以点带面，逐步完善。
二、发展社区卫生服务的总体目标和设置原则
要建立健全结构适宜、功能完善、规模适度、布局合理、经济有效的社区卫生服务体系，形成以社区卫生服务机构为主体，各项基本卫生服务有机融合的基层卫生服务网络。以发展社区卫生服务，深化医疗机构改革为切入点，适应城镇职工基本医疗保险制度的建立和实施，推动城镇医药卫生体制改革，建立起社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的新型医疗服务体系。
2001年，基本完成盘龙、五华、西山、官渡四区的社区卫生服务试点和扩大试点工作，初步建立昆明城市社区卫生服务体系的框架。设置50-60所社区卫生服务中心和社区卫生服务站，服务覆盖面达60%以上。有条件的其他县（市）区开展试点，启动社区卫生服务工作。
到2005年，建成四区的社区卫生服务网络体系，在昆明城市建成区和城郊结合地区设置150-160所社区卫生服务中心（站），覆盖所有城区居民。培养400名具有高、中级专业技术职称的全科医师。以社区为单位，健康档案建立和使用率达80%以上，妇女、儿童保健管理率达85%以上，居民家庭保健合同签定率达80%以上。
到2010年，建立以社区卫生服务组织为基础，以大中型医院为医疗中心，疾病控制、妇幼保健、健康教育等机构为预防保健中心，适应社会主义市场经济体制的城市卫生服务体系。
社区卫生服务机构的设置，遵循区域卫生规划及《昆明市医疗机构设置规划》的基本原则。以需求为导向，按照昆明城市建设发展总体规划，综合考虑城区人口分布、卫生资源有效配置和医疗卫生服务的可及性，按服务居民人口每1-2万人设置1个社区卫生服务中心或社区卫生服务站。社区卫生服务中心服务区域过大的，可下设社区卫生服务站。按每名社区卫生技术人员（含医生、护士和预防保健人员）平均服务人口1500-2000人，到2005年，进入社区卫生服务的医、防、保人员达到1600名。其中社区医生按与服务社区人口比例1:1500配置，护士按与服务社区人口比例1:2000配置，预防保健人员按与服务社区人口比例1:4000进行配置。
三、加强政府对社区卫生服务的领导，完善配套政策
社区卫生服务是政府实行一定福利政策的社会公益事业的具体体现。社区卫生服务机构属于非营利性医疗机构。发展社区卫生服务是政府的重要责任，各级政府要切实加强对社区卫生服务的领导，把积极推进社区卫生服务列入政府的工作目标，纳入本地的经济与社会发展总体规划和城市社区两个文明建设规划，作为社区建设和社区发展的重要内容进行统筹规划，组织实施。卫生、计委、财政、物价、劳动和社会保障、人事、民政、教育、建设、计划生育等有关部门，要按照各自职能，各负其责，完善有关配套政策措施，及时协调解决社区卫生服务工作中所遇到的具体问题和困难。
市卫生行政部门是全市社区卫生服务工作的具体主管部门，对社区卫生服务实行行业管理，负责昆明市辖区内社区卫生服务发展和设置规划的制定、社区卫生服务的准入审批、业务组织、指导培训和监督管理。设置社区卫生服务机构或开展社区卫生服务，都必须经当地政府卫生行政部门批准，昆明市城区和新建小区内社区卫生服务机构的审批，统一由市卫生行政部门负责。各县（市）区卫生行政部门要结合实际，制定本地社区卫生服务发展计划并组织实施。
计划部门要将社区卫生服务纳入区域卫生规划和社会发展总体规划。物价部门要建立和完善社区卫生服务的价格体系，医疗服务指导价格的制定，要考虑社区卫生服务组织的特点，有利于为群众提供基本医疗服务和促进社区卫生组织的发展。卫生行政部门和人事行政部门要根据上级政策要求，建立全科医师制度和全科医师职称系列。税务部门要按照国家关于非营利性医疗机构的税收政策，对社区卫生服务机构免征有关税收。规划、城建部门在新建或改建城市居民小区时，要把社区卫生服务设施纳入建设规划。民政部门要将社区卫生服务作为指导各地进行社区建设和开展社区服务工作的重要内容。各街道办事处、小区管委会对推进社区卫生服务、提高社区居民健康水平负有重要责任，要积极协调所辖居民委员会、小区物业里部门，支持和帮助社区卫生服务机构解决必需的业务用房和工作中遇到的困难，切实支持发展社区卫生服务。
各级政府要加大对社区卫生服务的投入。财政和卫生行政部门要根据实际情况，适当安排社区卫生服务管理信息系统及公立社区卫生服务机构设备更新等方面的启动经费和人才培养、健康教育经费。“十五”期间市级每年安排150万元社区卫生服务专项经费，主要用于引导社区卫生服务建设，开展全科医师培养及预防保健、健康教育等业务工作。各县（市）区要按辖区城镇人口每人每年不少于4元的标准配套社区卫生服务建设经费。动员社会力量多渠道筹集资金，参与社区卫生服务。政府举办的社区卫生组织以定额补助为主，由同级财政予以安排，主要根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务核定补助经费，并按国家规定安排公立社区卫生服务机构的离退休人员费用和卫生人员的医疗保险费。
根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，劳动和社会保障部门要把符合要求的社区卫生服务机构作为职工基本医疗保险定点医疗机构，把社区卫生服务中的门诊、住院、家庭医疗、家庭病床等基本医疗服务项目纳入职工基本医疗保险支付范围，适当降低参保职工在社区卫生服务机构就诊医疗费用自付比例，引导参保职工在社区诊治一般常见病、多发病和慢性病。
四、加强规范管理，健全社区卫生服务体系
卫生行政部门要根据社区卫生服务的设置规划、管理规范和配置标准，严格审批社区卫生服务中心和服务站。鼓励各级各类医疗卫生机构竞争进入社区，开展社区卫生服务。加强社区卫生服务机构的标准化、规范化、科学化管理，建立和完善我市社区卫生服务工作规范和管理办法。社区卫生服务机构要建立健全各项规章制度，规范内部管理，结合社区居民的实际需要，探索开展各种形式的医疗卫生保健服务。
加强社区卫生服务人员的执业资格管理，规范服务行为。制