如何完善我国管制刑

张玉玲 常 萍

在我国，管制是指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和人民群众监督的一种刑罚方法。我国的管制刑可以追溯到民主革命时期，它适用于“那些可以不判刑，但必须剥夺一定时期的一部或全部政治权利并加以改造的罪犯”，在不断总结实践经验的基础上，于1979年被我国《刑法》规定为五种主刑之一，1997年《刑法》对管制刑内容进行了适当的修改，扩大了管制刑的使用范围。但我国管制刑仍有待完善，着反映在法学理论界对管制刑存废的激烈争论以及在司法实践中微乎其微的使用率等方面。“虽然限制自由刑在一定程度上与当今世界刑罚轻刑化、开放化相协调，不过，由于当前人们的报应观念仍然根深蒂固，惩罚犯罪的心理要求仍比较强烈，而限制自由刑的报应，惩罚功能要相对弱一些，难以满足社会对上述观念的要求。” 因此，当前我国管制刑作用的发挥有赖于人们刑罚观念之转变和相关配套措施的保障。
由于管制刑执行的开放性，行刑环境具有相对宽松性，如果没有完善的执行制度加以保障，就会使管制刑失去其作为刑罚的严肃性，从而失去刑罚的惩罚性的基本特征，使刑罚落空，一般预防和特殊预防更无从谈起，不仅达不到设立管制刑的初衷，反而可能起到相反的效果。为使管制刑在社会生活中更有效的发挥作用，本人认为应当建立、健全有关管制刑制度。
一、完善管制刑的立法
人身危险性因素是确定对罪犯是否适用管制刑的关键因素之一，然而，现行《刑法》对此只字未提。我们认为，有必要在《刑法》中作出“管制刑，适用于罪行较轻且人身危害性较小的犯罪人，人身危害性的衡量应综合犯罪人的具体涉案情况和实施犯罪时的主观方面加以考虑”的规定。这样能为法官对具体罪犯是否决定适用管制刑提供更充分的法律依据。
二、制定管制刑执行规则或实施细则、
当前，我国《刑法》规定管制刑由公安机关执行，且《中华人民共和国警察法》也规定了警察有执行管制的职责，但两部法律都没有具体规定公安机关在执行过程中的具体权利义务，这既不利于公安机关行使执行权，也不利于保障罪犯的人身权利，更使管制刑失去作为一种刑罚应有的严肃性；同时，由于罪犯的分散性和警力的有限性，管制的很多内容需要群众的配合和监督，然而，法律对这方面却无明确规定。因此，最高人民法院、最高人民检察院和公安部应当就管制刑的执行问题制定专门的细则和规则，明确对管制执行活动合法性进行监督的有关内容，以统一规范协调管制刑从判决 交付执行 行刑完毕 宣告解除的各个环节，实现管制执行的规范化、制度化，从根本上改变我国管制刑执行不尽人意的状况。
本人认为，执行规则或实施细则应有的内容包括：（1）关于被管制罪犯执行期间违规或一般违法行为`加重或附加惩罚的规定。（2）关于不同情形下被处管制刑罪犯的服刑场所的规定。（3）关于执行机构和人员配备保障的规定。（4）关于专门执行机构主要职责的规定。等等。
三、 建立管制易科剥夺自由刑的制度
从国外的立法情况来看，限制自由刑与剥夺自由刑往往是配套实施的，一方面，对被处短期自由刑的罪犯，允许法官改处限制自由刑，以减少监狱羁押人数，消除剥夺自由刑可能产生的消极影响；另一方面，对违反限制自由刑执行的罪犯，允许法官将剩余刑期改为剥夺自由刑。如俄罗斯刑法典第53条规定：“在被判处限制自由的人恶意逃避服刑的情况下，可以用剥夺自由刑代替，其期限为法院判决所判处的限制自由刑刑期。”又如法国刑法中关于限制自由刑中的放逐规定，放逐期间，被判刑人如果潜回法国，将被视为犯有中止放逐罪，要按重罪处以拘禁。在我国管制的执行过程中，经常会遇到一些罪犯逃避服管制刑，或多次违反管制内容屡教不改，或严重违反管制内容等情况，而按照法律，却又无法进行处理，使得管制刑的作用大大降低。为了提高管制刑的实行效果，保证管制刑能够切实得到执行，必须对管制刑执行给予一定的权威保障。我们有必要借鉴国外的关于限制自由刑易科其他刑罚的制度，建议我国《刑法》作出以下规定：被管制的罪犯有逃避服管制刑的，或多次违反管制内容屡教不改的，或严重违反管制内容等情况尚不构成犯罪的，法院可以将剩余刑期根据一定合理比例，易科拘役刑或有期徒刑。从而使管制与拘役（或其他徒刑）能够相互替代，形成优势互补，实现刑罚执行的严密。
四、建管制刑与附加刑并用的机制
刑罚保持相应的强度是必要的，否则对犯罪所表现出的过度宽容会伤害社会对报应犯罪的正当感情。因此，我们有必要采取相应的措施，适度加大管制刑的刑罚强度，以在一定程度上弥补管制刑作为一种教育刑本身所具有的缺陷，实现刑罚的可感性和提高整个刑罚机制的效能。为此，我们建议在对罪犯判处管制刑的同时，还应考虑对其附加适用罚金刑或没收财产刑或限制其在一定时间内从事特殊行业或要求其在一定时间内进行无偿性的公益劳动等。



云南省人大常委会


云南省丽江纳西族自治县东巴文化保护条例
云南省人民代表大会常务委员会
云常备(2001)6号


（2001年3月10日丽江纳西族自治县第十二届人民代表大会第四次会议通过 2001年6月1日云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条 为了加强对纳西族东巴文化的保护和管理，继承和弘扬优秀的东巴文化，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国文物保护法》及有关法律法规，结合自治县实际，制定本条例。
第二条 本条例所保护的东巴文化是指：
（一）东巴文字、古籍、音乐、绘画、舞蹈、雕塑、服饰、代表性建筑物等；
（二）东巴文化传承人及其所掌握的知识和技艺；
（三）东巴文化特色的、文明健康的民俗活动。
第三条 自治县人民政府文化行政管理部门是东巴文化的主管部门，其职责是：
（一）宣传、贯彻有关法律法规和本条例；
（二）制定东巴文化的保护措施和开发利用规划，并组织实施；
（三）会同有关部门组织普查、收集、整理东巴文化资源；
（四）监督、检查东巴文化产品的开发利用；
（五）监督和管理东巴文字社会用字规范和东巴文化艺术展演；
（六）查处违反本条例的行为。
第四条 自治县人民政府的民族、宗教、旅游、工商、城建、公安及其他有关部门和海关应当在各自的职责范围内，协助文化行政主管部门做好东巴文化保护管理工作。
第五条 东巴文化保护和管理所需经费列入地方财政预算，由自治县文化行政主管部门统一管理使用。
第六条 自治县人民政府建立东巴文化保护区，对东巴文化采取特殊的保护措施，并鼓励公民开展健康有益的东巴民俗活动。
第七条 自治县文化行政主管部门对个人和单位收藏的东巴文物，应当登记造册，建立藏品档案和相应的管理制度。
东巴文物藏品的调拨、交换和复制品的转让、捐赠，必须报经自治县文化行政主管部门批准。
第八条 东巴文物由丽江东巴文化博物馆收购，其它任何个人和单位不得经营东巴文物收购业务。
鼓励公民将其收藏的东巴文物捐献给丽江东巴文化博物馆。
个人收藏的东巴文物，严禁倒卖或者私自出售、赠送给外国人。
第九条 公安、工商等行政管理部门和海关依法没收、追缴的东巴文物，必须移交自治县文化行政主管部门，由丽江东巴文化博物馆收藏。
第十条 在进行工程建设或者农业生产中，任何个人和单位发现东巴文物，应立即报告文化行政主管部门。建设施工单位和生产者在东巴文物发掘前应停止施工或者生产，并采取相应的保护措施，不得擅自发掘和非法侵占。
第十一条 利用东巴文化资源拍摄电影、电视的，必须报经自治县文化行政主管部门批准。
第十二条 自治县人民政府应当利用东巴文化学校和传习馆，培养东巴文化传承人，鼓励和支持东巴文化传承人收徒授艺。
第十三条 自治县人民政府支持东巴文化的开发利用工作，发展东巴文化产业。
从事东巴文化开发、经营等活动，不得违反有关法律法规的规定，不得损害公民的身心健康、扰乱公共秩序。
第十四条 利用东巴文化资源从事经营活动的个人或者单位，必须先向自治县文化行政主管部门申请办理文化经营许可证，再凭文化经营许可证向工商行政管理部门申请办理营业执照。
自治县文化行政主管部门在接到办理文化经营许可证申请后，应当在十五日内批复。
第十五条 对收藏、抢救、研究、保护、开发东巴文化成绩显著的个人和单位，由自治县人民政府给予表彰和奖励。
第十六条 有下列行为之一的个人和单位，由自治县有关部门给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违反本条例第八条第一款、第三款规定的，由海关或者工商行政管理部门会同文化行政主管部门没收实物和非法所得，并处二万元以下的罚款。
（二）违反本条例第十条规定的，由文化行政主管部门责令其停止施工或者生产，并处二百元以上一千元以下的罚款；对擅自发掘的，处五百元以上二千元以下的罚款，并追回其非法侵占的东巴文物。
（三）违反本条例第十一条规定的，由文化行政主管部门处五百元以上二千元以下的罚款。
第十七条 文化行政主管部门和其他有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守，造成珍贵的东巴文物损坏或者流失的，东巴文物管理人员监守自盗的，由有关部门给予行政处分，造成损失的，依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 本条例报经云南省人民代表大会常务委员会批准后公布施行。


（2001年6月1日云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）


云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了《云南省丽江纳西族自治县东巴文化保护条例》，同意省人大民族委员会的审议结果报告，决定批准这个条例，由丽江纳西族自治县人民代表大会常务委员会公布施行。


2001年6月1日