内蒙古自治区人大


内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准《呼和浩特市人民代表大会常务委员会关于修改〈呼和浩特市城市规划管理办法〉的决定》的决议
内蒙古自治区人大


（1997年9月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）


内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定，批准呼和浩特市人民代表大会常务委员会提请批准的《呼和浩特市人民代表大会常务委员会关于修改〈呼和浩特市城市规划管理办法〉的决定》，由呼和浩特市人民代表大会常务委员会公布施行。

呼和浩特市人民代表大会常务委员会关于修改《呼和浩特市城市规划管理办法》的决定

（1997年8月29日呼和浩特市第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1997年9月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）


呼和浩特市第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，决定对《呼和浩特市城市规划管理办法》作如下修改：
增加一条，为“第五十三条 本办法规定的行政处罚由城市建设行政主管部门或者委托的组织实施，制作处罚决定书，出具自治区财政部门统一制发的票据，罚款按规定上缴财政。”
原第五十三条改为第五十四条，以后逐条顺延。
《呼和浩特市城市规划管理办法》根据本决定作相应的修正，报请内蒙古自治区人民代表大会常务委员会批准后，重新公布。

呼和浩特市城市规划管理办法

（1992年10月30日呼和浩特市第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1993年3月4日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准 根据1997年9月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议关于
批准《呼和浩特市人民代表大会常务委员会关于修改〈呼和浩特市城市规划管理办法〉的决定》的决议修正）

第一章 总 则
第一条 为了科学、合理地制定城市规划，保障城市规划的实施，建设具有民族地区特色的现代化城市，根据《中华人民共和国城市规划法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在城市规划区内进行与城市规划、建设管理有关的活动，必须遵守本办法。
第三条 呼和浩特市的城市规划区包括市区，郊区，本行政区域内的旅游区、风景区，经济开发区，以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
旗、县人民政府所在地的镇和建制镇的城市规划范围，由旗、县和建制镇人民政府在编制的城市总体规划中划定。
第四条 根据国家关于城市规划、建设和发展的基本方针，有计划地促进经济发展和城市人口的合理布局，严格控制市区规模，控制城市人口发展，合理发展小城镇。
第五条 城市规划区内的土地利用、农村建设、乡镇企业建设和其他各项建设，必须符合城市规划，服从城市规划管理，做到合理用地，节约用地，保护生态环境。
第六条 呼和浩特市城市建设行政主管部门是市城市规划行政主管部门，负责本规划区内的城市规划管理工作和城镇国有土地使用权的出让、转让的规划管理工作。
旗、县城市建设行政主管部门是旗、县城市规划行政主管部门，负责本行政区域内的城市规划管理工作和城镇国有土地使用权的出让、转让的规划管理工作。
第七条 任何单位和个人都应当遵守城市规划，服从城市规划管理，有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第二章 城市规划的编制与审批
第八条 编制城市规划应当依据国民经济和社会发展规划及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署。
编制城市规划应当贯彻有利生产，方便生活，促进流通，繁荣经济，促进科学技术、文化、教育、卫生、体育事业发展的原则。
编制城市规划应当符合城市交通管理、市容环境卫生、环境保护、城市绿化、供水、治安、防火、防爆、防洪、抗震、防空等要求。
第九条 城市规划分为总体规划、分区规划、详细规划。
总体规划又分为远期规划和近期建设规划。
第十条 市的总体规划由市人民政府负责组织编制，经市人民代表大会或者其常务委员会审议通过，报自治区人民政府审查同意，报国务院审批。
旗、县人民政府所在地镇的总体规划由旗、县人民政府会同市城市规划行政主管部门组织编制，经旗、县人民代表大会或者其常务委员会审议通过，报市人民政府审批。其他建制镇总体规划由所在地镇人民政府组织编制，报旗、县人民政府审批，并报市城市规划行政主管部门备案。
第十一条 市的分区规划、详细规划在城市总体规划基础上，由市城市规划行政主管部门组织编制，报市人民政府审批。
旗、县人民政府所在地镇的详细规划，由旗、县城市规划行政主管部门组织编制，报旗、县人民政府审批，并报市城市规划行政主管部门备案。
其他建制镇的详细规划，由所在地镇人民政府组织编制，报旗、县人民政府审批，并报市城市规划行政主管部门备案。
第十二条 在城市规划区内的经济开发区和外商进行成片开发的建设区规划，由市或者旗、县城市规划行政主管部门组织编制详细规划，报同级人民政府审查，报上一级人民政府审批。
华侨和香港、澳门、台湾地区的公司、企业或者个人在成片开发区建设规划的编制和审批程序按前款规定办理。
第十三条 市及旗、县人民政府根据城市建设需要，可对城市总体规划进行局部调整，调整后的总体规划，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。城市规划行政主管部门可对详细规划作局部调整，并报同级人民政府备案。
涉及城市性质、规模和发展方向以及有其他重大变更的总体规划，应当经同级人民代表大会或者其常务委员会审议通过后，报原批准机关审批。

第三章 新区开发和旧区改建
第十四条 新区开发和旧区改建必须严格坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址定点，不得妨碍城市的发展，危害城市安全，污染城市环境，破坏水源地和城市风貌，不得影响城市各项功能的协调。
在城市规划区内进行非配套建设应当按规定征收城市建设配套费，具体征收办法由市人民政府制定。
第十五条 新区开发必须符合市的总体规划，并要进行充分的技术论证，有计划地组织实施，合理利用城市现有设施，提高综合开发效益。
新区开发要避开地下矿藏。
第十六条 在新区开发和旧区改建中，要体现民族传统特色，保护文物古迹和风景区。
旧区改建严格限制零星插建，严格控制建筑密度。
第十七条 对严重污染环境及影响居民生活的厂矿企业，要限期治理，逾期未达到治理要求的，必须关、停、并、转或者迁移。凡城市规划已确定迁移的厂矿企业，不得在原址新建、扩建或者改建建筑物。
第十八条 旧区改建需拆除原有建筑物和构筑物时，必须严格按照城市规划行政主管部门划定的范围拆除。
旧区的原有待改建房屋不得扩建，原有宅基地面积不得擅自扩大。
第十九条 城市各项建设和城市道路两侧，要按国家有关规定建设绿地。绿化用地，新建区不得小于总用地面积的30％，旧区改建不得小于总用地面积的20％。凡征用或者拆迁、改建城市居住小区的单位和个人，必须同时按比例征用绿化用地，并负责该地段的绿化。

第四章 建设用地规划管理
第二十条 本办法所称建设用地系指除农田基本建设和小型水利建设使用土地以外的各项建设用地。
第二十一条 各项建设工程的选址和布局必须符合城市规划。城市规划区内建设项目的选址、初步设计的会审，应当有城市规划行政主管部门参加并核发选址意见书。建设项目设计任务书在报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地人民政府城市规划行政主管部门提出审查意见，报自治区人民政府城市规划行政主管部门审批。
第二十二条 建设单位或者个人在城市规划区内进行建设需要申请用地时，按规定向城市规划行政主管部门申请领取建设用地规划许可证，其审批程序为：
（一）建设单位或者个人，持国家、地方计划部门年度批准文件及申请用地的书面报告，向城市规划行政主管部门提出定点申请，城市规划行政主管部门按照城市规划的要求，确定其用地位置和控制范围，并发给建设用地规划许可证申请书；
（二）建设单位或者个人持填好的申请书和地形图，由城市规划行政主管部门根据其建设性质和规模，划出建设用地的具体界限，并提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证及有关附图、附件；
（三）建设单位或者个人领取建设用地规划许可证后，向土地管理部门申请办理土地使用手续；
（四）建设单位或者个人在办理土地使用手续过程中，如确需改变建设用地面积、位置和界限时，必须到城市规划行政主管部门重新办理手续。
第二十三条 凡使用城市规划道路两侧土地的单位或者个人，必须负责缴纳沿规划道路用地界限同等长度、规划道路宽度一半的用地面积的土地使用费，并拆迁该地段内的一切建筑物和构筑物。
第二十四条 城市规划行政主管部门应当在接到建设单位、个人提交的计划部门年度批准文件、申请用地的书面报告及建设用地平面位置图之日起，20日内分别作出是否符合城市规划要求的答复；并在接到其他必要报批文件后20日内核发建设用地规划许可证。
第二十五条 城市规划确定的绿化用地、公共活动用地、体育运动场地和学校用地必须严格保护，任何单位和个人不得侵占或者改变其使用性质。
第二十六条 对征而未用、早征晚用、多征少用、闲置时间超过两年的建设用地，城市人民政府可以重新规划使用。
第二十七条 任何单位或者个人必须服从市及旗、县人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
第二十八条 建设单位或者个人在城市规划区需临时用地时，应当向城市规划行政主管部门提出申请，经审核同意后，发给临时用地规划许可证，然后向土地管理部门申请办理临时用地手续。
禁止在临时用地上建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施。
临时用地的使用期限为两年，到期如需继续使用的，须在期满前两个月内重新办理使用手续。
临时用地如遇国家建设需要，用地单位或者个人在限定时间内按拆迁有关规定清场和归还。
第二十九条 在城市规划区内挖砂、采石、取土，填埋废渣、垃圾，围填水面，从事其他改变地形地貌活动的单位或者个人，必须经城市规划行政主管部门及其他有关行政主管部门审批。
在城市规划区内进行前款所述活动的单位和个人，应当保护城市环境，保证城市规划的实施。
第三十条 任何单位或者个人必须严格按照城市规划行政主管部门批准的土地使用性质和用地界限使用土地。如确需改变使用性质和用地界限的，须按照第二十二条的规定执行。

第五章 建设工程规划管理
第三十一条 本办法所称建设工程系指建筑物、构筑物以及道路、桥梁、涵洞、河道、铁路、管线及其他工程设施。
第三十二条 任何单位或者个人在城市规划区内进行新建、扩建、改建、翻修及外装修等各项工程建设，都必须报城市规划行政主管部门审批，并领取建设工程规划许可证。
第三十三条 在城市规划区内进行各项工程建设均按下列程序办理：
（一）建设单位或者个人持书面申请，并附有关批准文件，向城市规划行政主管部门提出申领先行勘探设计通知书（以下简称通知书）。建设单位或者个人根据通知书要求，方可委托具有相应资格证书的设计单位进行设计，并填写建设工程规划许可证申请书；
（二）建设单位报送有关图纸、勘测资料及其他附件，经城市规划行政主管部门审核同意后，发给建设工程规划许可证，并按规定缴纳城市规划管理费；
（三）建设单位在工程开工前，须经城市规划行政主管部门放线、验线，并核发建设工程验线证书。
第三十四条 对重要建设工程，要有城市规划行政主管部门参加工程的竣工验收。
建设单位在竣工验收后六个月内向城建档案管理部门报送竣工图纸和有关资料。建设单位和个人应按规定缴纳竣工资料保证金。
第三十五条 建设工程设计必须符合消防、抗震、环境保护、卫生防疫、文物保护、园林绿化、供电、邮电、防洪、防空等专业规划或者规定，需专业主管部门审查的，应当取得其书面意见。
第三十六条 新建建筑物之间的间距应当符合下列规定：
（一）正向住宅的间距系数，旧区不得小于1．5，新区不得小于1．7；
（二）建筑物与医院病房、托儿所（幼儿园）活动室、学校教室的间距系数不得小于2．0；
（三）多层塔式建筑对遮挡阳光住宅的间距系数不得小于1．2；
（四）城市主干道两侧建筑突出部分外缘距道路红线不得小于8米，次干道不得小于5米。
第三十七条 新建、扩建的宾馆、招待所、影剧院、体育场（馆）、商店、医院等较大的公共建筑，必须按其总建筑面积的5－10％的规模设置停车场。
第三十八条 沿城市规划主要道路两侧的建筑物、庭院，不准建实体围墙，采用绿篱或者栅栏，要求透景、美观。
第三十九条 市区主干道两侧不准布置锅炉房、烟囱、烧火间以及有碍市容的建筑物和构筑物。
城市推行集中供热。集中供热地区内的单位，必须纳入城市热网系统；联片供暖炉房规划供暖范围内的单位，必须参加联片供暖，严格限制新建分散锅炉房，对现有分散锅炉房逐步改造。确系急需经批准而建的临时供暖锅炉房，在集中供热和联片供暖工程实施时，原临时锅炉及其设施
要限期无条件拆除。
第四十条 城市规划区内的电台、微波通讯及其他有净空限制要求的地区，建筑物和构筑物的高度，按照城市规划及有关规定加以控制。
高度超过100米的超高层建筑，其建设地点、规划设计要点及规划方案须报市人民政府审批。
第四十一条 已有建筑需加层的，除符合城市规划要求外，必须由具有设计资格的单位对原建筑结构的安全出具鉴定书。
第四十二条 设置广告牌、宣传牌（栏）、室外雕塑和其他建筑小品，由城市规划行政主管部门会同有关部门按照城市规划要求确定其位置，并提出建设要求，未经批准不得施工。
第四十三条 建设工程用地范围内的原有建筑物、构筑物，除城市规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证时批准保留的以外，建设单位在建设工程开工前必须全部拆除，暂时保留作为施工用房且不影响交通及相邻关系的，在工程竣工后立即拆除。
第四十四条 建设单位在领取建设工程规划许可证后六个月内未开工的工程，可以向原批准机关申请办理延期手续。逾期未开工，也不办理延期手续的，建设工程规划许可证及其附件自行失效。
第四十五条 建设工程开工后，因特殊情况中途停工的工程，第二年度要求继续施工的，须持原批准机关文件和已发的建设工程规划许可证及其年度计划，办理续建手续。
第四十六条 城市市政公用设施建设要坚持统一规划，统一建设，先地下后地上，一步到位的原则。
第四十七条 城市干道的管线工程如有特殊情况需要在地上架设的，须报城市规划行政主管部门批准。
易燃、易爆的工程管线，要在起止处、转弯处以及直线段上按一定距离设置标志。
第四十八条 在城市道路和地下各种管线以及公用消防设施上不准兴建任何建筑物、构筑物，不准堆料作业、随意开挖和倾倒废杂物，任何单位和个人不得占用高压电力走廊。
第四十九条 任何单位或者个人在城市规划区内进行临时建设时，应当向城市规划行政主管部门提出申请，经审查同意后，核发临时建设工程规划许可证。
建设单位或者个人必须严格按批准的内容和要求进行建设。临时建设使用期限为二年，期满后继续使用的，须办理延期手续。

第六章 法律责任
第五十条 在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由旗、县以上人民政府责令退回。
第五十一条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的，由城市规划行政主管部门视其情节给予处罚：
（一）严重影响城市规划的建设工程，责令其停止建设，并限期拆除，拒不拆除的，可以强制执行；
（二）影响城市规划尚可采取措施改正的建设工程，责令其限期改正，并处以违法建设工程总造价3％以下的罚款；
（三）擅自改变建筑物使用性质，影响城市规划的，除责令其限期改正外，并可按建筑面积处以适当罚款。
第五十二条 被罚款的单位或者个人，在接到罚款决定书后，应当在规定的期限内向作出处罚决定的机关缴纳罚款，逾期缴付的，从滞纳之日起，每日加收滞纳罚款总额5‰的滞纳金。
第五十三条 本办法规定的行政处罚由城市建设行政主管部门或者委托的组织实施，制作处罚决定书，出具自治区财政部门统一制发的票据，罚款按规定上缴财政。
第五十四条 妨碍城市规划管理人员依法执行公务，侮辱、殴打城市规划管理人员的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十六条 城市规划行政主管部门的工作人员，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第五十七条 未设镇建制的工矿区居民点的规划工作，参照本办法执行。
第五十八条 本办法自公布之日起施行。




1997年9月24日
　　近年来，随着地方经济的不断发展，公民维权意识的不断增强，基层法院行政案件收案数目也呈现出不断上升的态势。而在基层法院行使行政审判职能的过程中，却面临一系列难题：独立办案难、协调关系难、服判息诉难等等。其中，高上诉率是基层法院行政庭办案所面临的重大困境，行政案件“判后必上诉”的现象屡见不鲜，同时又伴随上访、信访等现象，法院在这时候扮演的是行政机关与当事人之间的利益协调者，而不是法律的执行者，这就是对行政庭整个角色定位的错位，这不得不引起笔者的极大关注与思考。

　　一、行政诉讼上诉率现状分析

　　案件当事人提出上诉请求的程序融合着私益和公益两方面因素。从私益层次上来说，二审程序是一种救济程序，通过撤销或变更一审法院未生效的不正确的判决来保护当事人的合法私权；从公益方面说，二审程序通过纠正不合法的判决来实现判决的正确性，以确保公众对司法裁判的信心，维护司法的统一。我国是通过二审程序来保证充分实现私益目的和公益目的。

　　行政诉讼一般在起诉之前就已经历多次协商与调解，原告之所以仍然坚持选择行政诉讼，是因为其对于整个案件的抵触对抗情绪严重，往往会穷尽各种救济手段，若一审未能如他所愿，“判后必上诉”即成常态，直接导致法院行政案件上诉率高，服判息诉率低。

　　“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决”，[1]尽管法院已经将“协调和解撤诉”作为行政诉讼案件的主要处理模式，但缺乏对此类案件的执行保障机制，一旦行政机关反悔，行政相对人甚至会有丧失救济渠道的危险。同时，在进入法院之前，双方就已经就相关的争议事实进行了协商，若在诉讼中激化矛盾极易引起信访问题。

　　二、行政诉讼高上诉率的成因追溯

　　1、法律规定方面

　　（1）行政上诉法律构成要件不清。我国《行政诉讼法》第五十八条对于行政二审程序启动作了如下规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起七日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉”。法律规定说明当事人依法享有当然的上诉权，只要当事人在法定期间内提起上诉，则不论理由是否正当，法院都应当启动二审程序。至于提起上诉应当具备一些什么条件，法律并没有明确规定，理论及实务界一般认为是参照适用《民事诉讼法》关于上诉要件的适用规定。但是笔者认为，参照适用《民事诉讼法》看似严格，实则模糊，缺乏可操作性，例如第五十八条中当事人“不服”一审裁判，对不服的内容则没有明确。只能根据《行政诉讼法》第六十一条对二审案件的三种处理情况，即维持原判、改判和发回重审，来推导出当事人的“不服”应包括实体方面的不服和程序方面的不服。从我国《行政诉讼法》的规定可以看出，我国行政上诉制度设定的条件相对而言是比较宽泛的，这虽然可以确保当事人获得较充分的救济，但同时也在一定程度上助长了滥用上诉权的现象。　

　　（2）审判模式单一。行政法理论认为行政权力是一种公权力，目前行政诉讼的结案方式只有判决以及裁定原告主动撤诉，无调解模式。《行政诉讼法》中明文规定，人民法院审理行政纠纷，不适用调解。但是在当前社会主义和谐社会的大背景之下，行政调解的呼声也越来越高，行政调解的正当性与可适用性也得到了很大程度上的确认与认可。行政调解对于降低行政上诉率的意义是广泛而深远的。　　

　　2、法院审判方面

　　（1）司法权审查行政权深度不明。“司法不能干预行政”，使行政审判往往不能从根本上解决当事人的问题。比如房产登记案件，对违法的房产登记行为，法院只能撤销，而不能明确将房产证颁发给谁。因此，行政案件往往是“峰火刚熄，狼烟又起”。[2]

　　（2）行政审判人员专业能力欠缺。行政诉讼涉及行政纠纷，其专业性要求较高。现今行政法律法规的大量出台，对行政庭审判人员的专业知识水平相对要求较高，但是针对行政诉讼的专业化的培训相对较少。同时，随着当前城市化进程的加快，社会改革的深入，深层次的社会矛盾与问题不断显现，引发行政争议的原因复杂，矛盾尖锐，而行政执法人员的综合素质不高，收集证据的能力不足，综合运用法律的能力不足，执法程序不甚规范，加之许多新类型的案件不断大量出现，导致行政诉讼案件处理难度增大。

　　（3）行政审判力量的相对不足。目前各地法院虽然设立了行政审判庭，但其中一线办案人员几乎都只配备了一个合议庭的人数，另外还要受理行政非诉审查以及非诉执行等工作，无法专注于行政案件的审理以及对涉诉行政行为合法性的审查。同时，基层法院人员流动性大，行政庭长期无法保持人员的固定，使得专业的行政审判力量严重不足。

　　（4）行政裁决结果的有限性。一方面，一审法院对不应受理而受理的案件裁定驳回起诉，增加了上诉案件的数量。行政案件收案范围不明确、不具体，导致一些不符合受案条件的案件进入诉讼程序，导致案件被驳回起诉，这是上诉案件增多的又一渠道。另一方面，行政判决方式的局限性也或多或少增加了上诉案件的数量。现行行政案件的判决的方式有维持判决、撤销判决、确认判决，驳回诉讼请求判决、履行判决案等，而大多数判决方式的结果并不能从根本上解决原、被告之间的纷争，而原告一方要求偏高，一旦诉讼目的未完全达到，往往会提出上诉。

　　（5）行政诉讼案件上诉费用成本太低，这是上诉率高的的原因之一。由于行政诉讼的案件上诉费用较低，部分当事人往往怀着“有枣无枣打一竿”的心理而上诉。[3]

　　3、行政相对人方面

　　（1）行政相对人对相关法律规定认识不清。主要表现在：一是“不会告”。为了确保能有更大的胜诉概率，行政相对人通常会选择一些级别较低的不适格主体作为被告。二是“告不准”。行政相对人通常是因为合理性问题得不到妥善解决而上诉，但行政诉讼中审查的通常是具体行政行为的合法性。同时在程序法上，也有部分行政相对人认为程序瑕疵违法会导致具体行政行为被撤销或确认违法，实则不然。三是“时机错”。有些违法具体行政行为已经超出了诉讼时效，法院只能判决驳回诉讼请求，但当事人的问题并未得到解决，所以行政相对人往往也会选择上诉。

　　（2）行政相对人自身心态不正。行政纠纷的特殊性决定了行政案件上诉率要高于较其他类型的案件。行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，诉至法院的原因往往是不得已而为之，不少纠纷已经过多个部门、多次处理或协调而未果，这时当事人对立情绪严重，案件协调难。起诉后，往往将此类成见自觉或不自觉地带到法院，想当然地认为法院和行政机关“官官相护”，从感情上与法院疏远、抵触、不信任，从而增加案件的处理难度。同时在案件审理过程中，伴随着信访、网络发帖博取舆论同情等现象。

　　三、降低行政诉讼上诉率的对策和建议

　　1、正本清源：明确法律规定，严格上诉条件

　　（1）完善行政上诉的相关法律规范。研究和完善“司法权与行政权”的关系，研究和完善司法权审查行政权的强度和深度的要求，使司法权对行政权既不越俎代庖，又能真正解决当事人的问题，化解双方的矛盾纠纷，做到“案结事了。进行行政案件的级别管辖和地域管辖制度改革，以排除行政干挠，促进司法独立。提高行政案件的管辖级别，或者行政案件实行异域管辖制度，使行政案件脱离当地行政机关的干扰，确保行政案件依法独立公正裁判。

　　（2）努力建立和完善行政审判的协调制度。人民法院应协调各方面因素做好行政纠纷诉前的协调工作，钝化矛盾，努力构建县（市）、乡（镇）、村（居）三级协调网络，做到上下联动、整体推进，力争将行政纠纷化解在基层。[4]行政案件在审理过程中，法院应加强与地方政府、信访接待和政府法制等部门的构通和联系，努力发挥基层组织及人民调解员的作用。

　　2、澄清理念：强化审判职权，增强业务能力

　　（1）可以考虑设立相对独立的行政法院。关于行政法院的设置，有人认为应在国务院隶属下设立行政法院，也有人认为应当设立平行于最高人民法院的最高行政法院及其体系。[5]笔者认为，可以通过设立直属于最高人民法院的行政法院，行使行政审判职能，取消各级法院行政庭。[6]各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级行政机关。独立设置行政法院，能够大大加强其独立审判的能力，司法权的提升除有利于实现行政审判自身目的外，还会在整体上逐步改变司法权和行政权在国家政治法律生活中的地位对比，提高法院在国家中的实际地位。同时在目前人民法院声誉因司法腐败和不公等情形遭受不利影响时，行政法院以独立审判实现司法监督的姿态与行政机关抗衡，忠实保障公民的合法权益，推动行政机关依法行政，有助于树立法院的公正形象。“如果能够建立行政法院，当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题，并促进行政职能的充分发挥。”[7]

　　（2）造就高度职业化的法官队伍。行政诉讼由于专业性的限制，必然要建立在高素质的法官的形成以及维系法官队伍良好素质的系统化制度体系较为完善这一前提之上。因此为了确保实现法官队伍的专业化，应当对其设置较高的职业壁垒，即对法官的任职资格和程序进行严格限制。通过严格的专门教育、高难度的司法考试以及较长时间的实践训练来提升法官的专业知识水平和审判业务水平，使法官不仅熟悉法律、精通业务，更加要具备高尚的品质，了解人情世故， 能够有效地排除和抵制其他因素的干扰，形成国家、社会及民众个人对司法以及法官职业的认同和尊重，从而使司法权威得以确立。同时基于行政审判的专业化思考，对于行政审判人员来说还应当注重稳定性，避免行政审判人员的快速流动。