执行中以物抵债的成因、负面效应及对策

　　毋庸置疑，执行难已成为困扰当前法院工作的一个老大难问题。解决好这一问题，不但有利于促进法院审判工作的开展，而且也有助于树立法院的权威和形象。近年来，“以物抵债”执行法在执行工作中较为流行，这固然有着及时结案、及时实现债权、涤除债务的积极一面，但也有着不容忽视的负面效应。对此，笔者作了调查并提出因应对策，以期抛砖引玉，与司法实务界的同仁进行商榷。
　　一、执行中以物抵债方兴未艾的主要原因
　　1、法院方面。以物抵债可以相对缓解执行积案压力，一方面可给申请执行人一个“说法”，另一方面，执行人员也乐于采用。因为受地方保护等的影响法院依法办案受到较多干扰，加之有的执行人员针对上级法院关于严格拘留、查封、扣押等强制执行措施运用的规定，无所适从或是矫枉过正，不敢再去“捅马蜂窝”，惹怒被执行人及其上级主管部门、职工，藉口“稳定”而更愿意促成执行案件双方当事人以物抵债。
　　2、申请执行人方面。申请执行人普遍存有一种“两鸟在林，不如一鸟在手”心态。有的担忧执行不着现款，陷入执行“马拉松”，与其债权挂在账上，且得耗费人财物与法院办案人员“同办案”，倒不如部分让步接受被执行人提出的以物抵债；还有的申请执行人吸取了不接受以物抵债，而被执行人宣告破产后受偿率低甚至为零的教训，便主动退让接受以物抵债或寄希望于法院能查封、扣押到实物，然后以物抵债。
　　3、被执行人方面。多数被执行人抱着能拖则拖、“借鸡生蛋”的心态，不愿主动还债。甚至有的还振振有辞地宣称：自己也是“三角债”的受害者，也面临着破产倒闭、“厂停人散”的局面，如果法院强制执行，职工的生活谁解决、职工上访怎么办等等。但是，在法院依法采取了查封、扣押实物的情况下，方无可奈何地提出以物抵债，但仍设法抬高抵债物的价格。
　　4、“周瑜打黄盖，一个愿打，一个愿挨”，当事人双方自愿协商达成以物抵债的和解协议。
　　5、公物拍卖机构未严格按照《拍卖法》所规定的拍卖规则、拍卖程序进行拍卖。如有的变相提高拍卖费用，损害了当事人各方的利益，也造成执行案件中的当事人不愿选择委托拍卖以抵偿债务的后果。
　　二、执行中以物抵债的若干负面效应
　　我们在看到以物抵债作为一种执行手段能涤除债务，执结案件的积极一面外，也不应忽视执行中以物抵债所带来的负面效应。这些负面效应主要有：
1、损害了法律的严肃性，变更了生效法律文书所确定的金钱给付内容。
　　2、未实际落实的以物抵债协议损害了人民法院的公正与权威。如有的执行人员混淆了当事人间的执行和解权与裁判文书的强制执行力，动员或主动促成以物抵债的执行调解，以求尽快执结案件。但是，对该调解协议的合法、公平与否以及能否落实缺乏认真审查和监督，造成案结事不了，申请执行人上访申诉，以致有损法院执法的公正。
　　3、以物抵债往往损害申请执行人的合法权益。面对被执行人的高估冒算，以伪劣产品冒充合格产品，以仓库积压滞销商品抵债，申请执行人很少能理直气壮地提出异议，而是大多选择忍气吞声、委曲求全接受以物抵债。
　　4、以物抵债中的高估冒算或是低价处理均程度不同地损害了国家、集体资产的保值增值，造成资产流失。
　　5、执行中的以物抵债往往为不法分子所利用，成为其利用合同骗取外地当事人货、款，低价抛售或转移、隐匿财产、规避法律、逃避制裁的一种手段。例如，在法院以民事纠纷判决结案进入执行程序后，被执行人以购进的伪劣产品或库存积压滞销商品抵债。
　　三、几点对策
　　针对前述执行中以物抵债的负面效应，笔者建议采取以下几项对策：
1、人民法院作为执行主体要切实从大局出发，依法优质高效办案。执行人员在执行案件中应注意讲究执行艺术，自觉严格执法，慎重采取以物抵债执行法。对当事人自愿协商以物抵债的，也应依法审查有无损害国家、集体或他人利益、有无规避法律的情形。
2、在依法整顿规范现有公物拍卖机构的同时，提倡以实物拍卖为主，协议转让为辅，法院变卖为例外处理抵债物品。对抵债物品一般应由物品价值认定部门进行价值认定。
3、申请执行人切忌“病笃乱投医”，应学会借助律师、社会中介组织、市场咨询机构等人员和单位，查清被执行人资产负债的真实情况，充分论证债务人有无破产或歇业、倒闭的情况，做到知己知彼，及时举证，掌握主动权。申请执行人切戒在不清被执行人财产状况时即急于接受以物抵债，以致“捡了芝麻，丢了西瓜”。
4、人民法院执行人员对以物抵债案件应注意搞好监督检查，确保办案效果，使以物抵债公平、合法，落实到位，避免造成被执行人逃、废债，使国有、集体资产流失情况的发生。（作者：刘京柱，工作单位：山东省日照市中级人民法院）


广东省汕头市人民政府


第86号

　　《汕头市重大安全事故行政责任追究办法》已经2006年1月24日市人民政府第十一届第四十七次常务会议及3月3日市委常委、副市长联席会议审议通过，现予公布，自2006年5月1日起施行。



市　长　　黄志光

二○○六年三月二十日


（此件在《汕头市人民政府公报》刊发，不再发文）




汕头市重大安全事故行政责任追究办法
　　　　　　　　　　


　　第一条　为有效地防范重大安全事故的发生，追究重大安全事故的行政责任，保障人民群众生命、财产安全，维护社会稳定，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政监察法》、《广东省重大安全事故行政责任追究规定》及其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内发生重大安全事故及安全防范措施上有失职、渎职行为的行政责任追究，适用本办法。
　　第三条 市、区县监察机关依照行政监察法律、法规的规定，对行政机关及其工作人员履行安全监督管理职责实施监察。
市、区县安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产实施综合监督管理，协助监察机关做好重大安全事故行政责任追究工作。
　　第四条 重大安全事故行政责任追究的人员包括：
　　（一）各区县人民政府、各镇人民政府（街道办事处）（以下统称各级政府）、汕头高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、汕头经济特区保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）领导人员；
　　（二）市、区县人民政府各部门、行使行政管理职能的机构、管理公共事务的组织，以及由国家行政机关任命和招聘的其他单位（以下统称政府各部门）领导人员；
　　（三）其他负有安全管理责任的国家工作人员。
　　第五条 安全监督管理，实行“属地管理”和“谁许可、谁负责”、“谁主管、谁负责”的原则。
　　各级政府和政府各部门的主要领导人或者主持全面工作的行政领导人是安全生产第一责任人，对本地区、本系统、本部门（或者职责范围内）的安全生产负全面领导责任。各级政府和政府各部门分管各项业务工作的领导人，是分管业务工作范围内安全生产的直接责任人，对分管业务工作涉及的安全生产负直接领导责任。
　　第六条 各级政府和政府各部门主要领导人或者主持全面工作的行政领导人对下列重大安全事故的防范、发生，依照法律、法规和本办法的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照本办法规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）重大火灾事故；
　　（二）重大交通安全事故；
　　（三）重大建筑质量安全事故；
　　（四）民用爆炸物品和危险化学品重大安全事故；
　　（五）矿山重大安全事故；
　　（六）特种设备重大安全事故；
　　（七）其他重大安全事故。
　　各级政府和政府各部门对重大安全事故的防范、发生负有领导责任的分管负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照本办法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　重大安全事故肇事单位和个人的刑事处罚、行政处罚和民事责任，依照有关法律、法规和规章的规定执行。
　　第七条 重大安全事故的具体标准，按照国家、省有关规定执行。
　　第八条 各级政府应当依照有关法律、法规和规章的规定，履行下列职责:
　　（一）贯彻执行安全生产的法律、法规、规章和方针、政策，建立健全安全生产领导工作制度，健全完善安全生产监管和行政执法机构。政府主要领导人或委托政府分管领导人每季度至少主持召开一次防范重大、特大安全事故工作会议，政府主要领导人或委托政府分管领导人带队督查本辖区防范安全事故工作每年不少于二次。
　　（二）加大安全生产专项资金投入，将安全生产专项资金纳入本级政府年度财政预算，保障安全生产监督管理各项费用。
　　（三）全面落实安全生产责任制，建立健全安全生产目标管理体系，明确各级政府、政府各部门领导人和有关工作人员的责任，每年对安全生产责任人进行安全生产责任制考核，并作为考核有关领导政绩的重要内容。
　　（四）建立健全安全生产应急救援体系，制定实施本地区安全事故应急救援处理预案，并按规定报上一级人民政府备案；区县人民政府应当建立专业化抢险救援队伍；各镇人民政府（街道办事处）应当按照规定建立专职消防队伍。
　　（五）建立市、区县、镇（街道）三级安全生产信息管理网络，健全重大安全事故隐患举报、处理、监控制度。
　　（六）建立安全生产巡查制度，组织有关部门按照各自的职责，对本地区容易发生重大安全事故的单位、场所和设备、设施，进行严格管理和重点检查，每月向上一级安全生产监督管理部门报送重点隐患清查整治状况；建立镇（街道）安全生产巡查制度，健全安全巡查记录备案制度；建立本辖区企业安全生产管理资料，督促企业落实安全生产档案制度。
　　（七）发生重大安全事故后，事发地政府主要领导人应当立即赶赴现场组织抢险救援和做好善后处理工作，及时如实报告上一级政府及有关部门，并按照职责权限组织或协助配合调查处理。
　　高新区管委会、保税区管委会应当按照有关法律、法规、规章和市人民政府的要求，履行安全生产监督管理职责，防范安全事故的发生。
　　第九条 政府各部门在职责范围内，应当依照法律、法规和规章的规定，加强安全监督管理，防范重大安全事故的发生，并履行下列职责：
　　（一）宣传、贯彻安全生产政策法规，研究部署防范重大安全事故工作，定期组织检查。主要领导人或委托分管领导人每季度至少主持召开一次防范重大、特大安全事故工作会议，督促、指导监督范围内的单位做好安全生产和防范重大安全事故工作。
　　（二）将安全生产和防范重大安全事故工作列入本部门的重要议事日程，组织实施本级政府和上级部门下达的安全生产责任目标，建立和实行安全生产责任制和奖惩制度，明确本部门领导和有关部门人员的安全职责，并作为考核有关领导政绩的重要内容。
　　（三）按照国家、省的有关规定组织开展对本系统、本行业（领域）安全监督检查，及时采取措施消除重大安全事故隐患；对超出其职责范围的，应当立即向同级人民政府报告；情况紧急的，可以立即采取责令暂时停产或者停业等紧急措施，同时向同级人民政府报告。
　　（四）实施安全生产巡查制度，定期对本系统、本行业（领域）重大危险源和重点隐患进行安全巡查，并做好安全巡查情况的登记建档，每月向本级政府安全生产监督管理部门报送重点隐患清查整治状况。
　　（五）依法对涉及安全生产事项实施行政许可。必须严格依照法律、法规和规章规定的条件和程序对涉及的许可事项进行审查或者验收，对不符合法律、法规和规章规定的安全条件的，不得作出行政许可决定。对已经依法取得行政许可的单位和个人实施严格的监督检查，发现其不具备安全生产条件的，应当依法撤销原行政许可，并给予行政处罚。对未依法取得行政许可，擅自从事有关安全生产活动的，应当立即予以查处，并依法给予行政处罚。
　　（六）发生重大安全事故后，主要领导人应当立即赶赴现场参加抢险救援工作，及时如实报告同级政府及安全生产监督管理部门，并按职责权限组织或协助配合事故的调查、救援、善后等工作，最大限度降低事故灾害程度。
　　第十条 各级教育行政主管部门和各类学校应当对学生进行必要的安全教育和安全宣传工作，加强安全管理和安全检查，防止发生食物中毒、火灾、旅游、交通、楼房倒塌等安全事故，确保学生安全。
　　中小学校对学生进行劳动技能教育以及组织学生参加公益劳动等社会实践活动，必须确保安全。严禁以任何形式、名义和理由组织学生从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险品的劳动或者其他危险性劳动。严禁将学校场地出租作为从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营和储存场所。
　　第十一条 重大安全事故发生后，政府或者政府有关部门应当按照国家和省的规定，立即组织事故调查组进行调查，认定事故性质，确定事故责任。对涉及行政责任追究的，事故调查组应当提出行政责任追究的建议。
　　事故调查工作应当自事故发生之日起60日内办理完毕，并由事故调查组提出调查报告；遇有特殊情况的，经事故调查组提出并报上一级安全生产监督管理部门批准后，可适当延长时间，但最长不得超过90日。
　　调查报告应当包括依照法律、法规和本规定对有关责任人员追究行政责任和其他法律责任的意见。
　　第十二条 完成事故调查工作后，负责组织事故调查的政府或者政府有关部门应当按照国家和省有关规定，向上一级政府或者安全生产监督管理机构提交书面报告。
　　上一级人民政府或者安全生产监督管理机构应当在收到事故调查报告之日起30日内作出批复。必要时，市人民政府可以对重大安全事故的有关责任人员作出处理决定。
　　事故报告批复后，发生事故的政府及政府有关部门应当按照批复的内容，认真组织落实，监察部门应当对责任人处理的落实情况进行监督检查。
　　第十三条 重大安全事故调查处理实行分级负责：
　　（一）一次死亡3至5人或者重伤10至29人的，由事发地的区县人民政府组织调查，报市人民政府审批结案。必要时，由市人民政府直接组织调查；
　　（二）一次死亡6至9人或者重伤30至49人的，由市人民政府组织调查，报省人民政府审批结案。
　　第十四条 任何单位和个人均有权向政府或者政府有关部门报告重大安全事故隐患和安全生产违法行为，有权向上级政府或者政府有关部门举报下级政府或者政府有关部门不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。
　　接到报告或者举报的政府或者政府有关部门，应当立即组织对报告或者举报的情况进行调查处理。属事故隐患的，应当督促有关部门、单位迅速处理，避免事故发生；属不履行职责的，应当责令纠正，情节严重拒不纠正的，按干部管理权限，对有关责任单位的领导和责任人分别给予相应的行政处分。
　　政府或者政府有关部门应当对举报人资料保密，严禁任何单位和个人对举报人施行打击报复。
　　第十五条 本市行政区域内发生重大安全事故，事故发生地的区县、镇政府（街道办事处）有下列行为之一的，根据情节轻重，按以下规定处理：
　　（一）未按本办法规定履行职责，对重大安全事故隐患检查、督促、整改不力的，对政府主要领导人或者分管领导人给予记大过、降级、撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
　　（二）组织群众性重大活动时计划不周密，安全事故防范措施不落实，对可能造成重大安全事故的重大活动没有制定安全事故应急救援处理预案的，对政府主要领导人或者分管领导人给予记过、记大过、降级、撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
　　（三）违反本办法第八条第一款第（七）项规定，发生重大安全事故后，隐瞒不报、谎报、拖延报告，或者阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的，对政府主要领导人或者分管领导人给予记大过或者降级的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十六条　本市行政区域内发生重大安全事故，事故发生地的区县政府有关部门有下列行为之一的，根据情节轻重，按以下规定处理:
　　（一）未按本办法规定履行职责，安全生产监督管理不到位的，对政府部门主要领导人或者分管领导人给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
　　（二）违反本办法第九条第（五）项规定，不依照法律、法规和规章规定的条件和程序对涉及安全生产事项实施行政许可，进行审查或验收；对违法取得行政许可的单位和个人，不依法予以取缔或者处理；对依法取得行政许可的单位和个人不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不依法撤销原许可；或者发现安全生产违法行为而不依法予以查处的，对政府部门主要领导人或者分管领导人给予记大过、降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
　　（三）违反本办法第九条第（六）项规定，发生重大安全事故后，隐瞒不报、谎报、拖延报告，或者阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的，对政府部门主要领导人或者分管领导人给予记大过或者降级的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十七条 高新区管委会、保税区管委会及其职能部门未按照有关法律、法规、规章和市人民政府的要求，履行安全生产监督管理职责，发生安全事故的，对高新区管委会、保税区管委会及其职能部门的主要领导人和分管领导人，比照本办法第十五条、第十六条的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十八条 本市行政区域内各类学校违反本办法规定，有下列情形之一的，按照学校隶属关系，对所在地政府和政府教育行政主管部门主要领导人和分管领导人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分；对学校校长给予撤职的行政处分，对直接组织者和责任者给予开除公职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）以任何形式、名义和理由组织学生从事接触易燃易爆、有毒有害等危险物品的劳动或者其他危险性劳动的；
　　（二）将学校场地出租作为易燃易爆、有毒有害等危险物品的生产、经营、储存场所；
　　（三）对经授权或具备相应资质机构确认的C、D级危房不立即封存、拆除，并安排学生继续使用的；
　　（四）组织接送学生或组织学生集体外出活动时，不按规定安排交通工具和驾驶人员，以及安排学生超员乘坐交通工具的。
　　第十九条 本市行政区域内发生重大安全事故，其他负有安全管理职责的国家工作人员违反本办法规定，未依法履行职责，或者未按规定的程序和职责履行的，比照本办法第十五条、第十六条的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十条 有下列情形之一的，除依法追究有关责任人的责任外，按以下规定处理：
　　（一）连续两年突破安全生产控制指标或者当年度超过安全生产控制指标50％以上的，事发地的政府主要领导人应当向上一级政府作专题汇报并作出书面检讨；
　　（二）本辖区、本系统发生一次死亡6至9人的重大安全事故或者一年内发生2起一次死亡3至5人的重大安全事故，事发地的区县政府主要领导人以及与事发单位具有行政隶属关系的市政府各部门主要领导人应当向市政府作出检讨；
　　（三）本辖区、本系统发生一次死亡10人以上事故的，对事发地政府主要领导人以及与事发单位具有行政隶属关系的政府各部门主要领导人，依法按照国家、省有关规定处理。
　　第二十一条　违反本办法规定，有下列情形之一的，取消责任单位和责任人员当年度参与各类综合性先进（优秀）单位或个人的评比奖励资格：
　　（一）发生重大安全事故的镇人民政府（街道办事处）、工业园（区）以及与事发单位具有行政管理隶属关系的区县政府部门；
　　（二）发生一次死亡6至9人，或者一次重伤30至49人，或者一次急性职业中毒30至49人以上重大安全事故的区县政府、高新区管委会、保税区管委会以及与事发单位具有行政管理隶属关系的市政府部门；
　　（三）对安全事故的防范、发生负有相关责任，受到纪律处分或者应当作出书面检讨的个人；
　　（四）瞒报、谎报和拖延报告事故的责任单位以及对本辖区事故单位瞒报、谎报和拖延报告事故负有管理责任的单位；
　　（五）年度安全生产控制指标严重超标的单位；
　　（六）安全生产责任制年度考核不合格的单位和个人。
　　责任人员职务变动后，发现其存在前款规定情形的，对该责任人员实行跟踪追究。
　　第二十二条　各级政府和政府部门领导人及其他工作人员对重大安全事故行政责任追究处分决定不服的，可以依法提出申诉、复查、复核。
　　第二十三条　安全事故调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十四条　本市发生特大安全事故的行政责任追究，按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》予以处理。
　　对特大、重大安全事故以外的其他安全事故的防范、发生负有责任的政府机关有关工作人员，按照国家、省和本市的有关规定追究行政责任。
　　第二十五条　本办法自2006年5月1日起施行。